Шенгенское право и Россия

Шенгенское право — компонент правовой системы ЕС, представляющий особое значение для российских граждан и нашей страны в целом. Эго значение обусловлено двумя обстоятельствами, роль которых с каждым годом, очевидно, будет повышаться.

Во-первых, среди всех развитых стран планеты именно государства — члены ЕС вследствие географической близости, тесных исторических, экономических и культурных взаимосвязей являются наиболее частым объектом зарубежных поездок граждан России в туристических, деловых и иных целях. По мере расширения ЕС и Шенгенского пространства въезд почти во все страны зарубежной Европы будет регулироваться нормами шенгенского права, которое, как было показано выше, устанавливает довольно сложный визовый режим.

Во-вторых, произошедшее в начале XXI в. расширение ЕС на Восток привело к тому, что Калининградская область Российской Федерации оказалась отделенной от нашей страны территорией ЕС. Проезд через эту территорию, по общему правилу, требует от граждан России и других третьих стран шенгенской визы, для получения которой необходимо соответствовать целому ряду условий (см. 26.4).

Таким образом, проблемы облегчения режима въезда граждан России в ЕС и их проезда в Калининградскую область и обратно должны решаться именно в рамках шенгенского права. С этой целью Россия и ЕС провели международные переговоры, результатом которых стало частичное изменение Шенгенских достижений в интересах граждан нашей страны.

В отношении «калининградской проблемы» между Россией и ЕС на встрече в верхах 11 ноября 2002 г. было подписано Совместное заявление «О транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации». В заявлении предусмотрено введение для граждан России, совершающих поездки в Калининградскую область и обратно сухопутным путем, особых видов разрешений, заменяющих собой визы.

Это упрощенный транзитный документ (УТД) и упрощенный проездной документ на железной дороге (УПД-ЖД), предусмотренные специальным регламентом Совета ЕС: Регламент (ЕС) № 693/2003 Совета от 14 апреля 2003 г. о создании упрощенного транзитного документа (УТД), упрощенного проездного документа на железной дороге (УПД-ЖД) и об изменении Общей консульской инструкции и Общего руководства^[1]. Одновременно издан Регламент (ЕС) № 694/2003 Совета от 14 апреля 2003 г. об установлении единообразных форматов для упрощенного транзитного документа (УТД) и упрощенного проездного документа на железной дороге (У11Д-ЖД), предусмотренных Регламентом (ЕС) № 693/2003^[2]. Оба регламента приняты во исполнение вышеупомянутого Совместного заявления России и ЕС, хотя в них прямо и не упоминается Калининградская область. Со стороны России меры по исполнению Совместного заявления утверждены постановлением Правительства РФ от 23.06.2003 № 361 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств, принятых на себя Российской Федерацией в Совместном заявлении Российской Федерации и Европейского Союза о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации». В приложении к постановлению № 361 содержатся правила оформления железнодорожных билетов для поездок в Калининградскую область.

По вопросам выдачи УПД-ЖД также было подписано двустороннее Соглашение между Правительством РФ и Правительством Литвы о порядке выдачи упрощенного проездного документа на железной дороге от 20 июня 2003 г.

С точки зрения цели получения упрощенный транзитный документ и упрощенный проездной документ на железной дороге выступают аналогом транзитной визы, т. е. выдаются для пересечения территории одного или нескольких государств — членов ЕС. Однако в отличие от владельцев шенгенских виз типа «С», выдаваемых в целях транзита, обладатель УТД или УПД-ЖД совершает транзит между двумя частями своей собственной страны (т.е. между Калининградской областью и другими субъектами России)^[3].

С точки зрения сферы действия в пространстве оба документа приравниваются к визе с ограниченным территориальным действием, т. е. дают право находиться лишь на территории тех государств-членов, через которые совершается транзит (в случае поездок в Калининградскую область — только территория Литвы).

Различие между УТД и УПД-ЖД состоит в том, что первый документ рассчитан на многократное применение и позволяет совершать транзит любыми видами сухопутного транспорта. УПД-ЖД, напротив, рассчитан только на однократное применение («туда-обратно») и может использоваться исключительно для поездок железнодорожным транспортом.

Соответственно, различаются сроки, в течение которых имеют силу оба документа. Срок действия УТД может достигать трех лет, а срок пребывания по нему при каждой транзитной поездке составляет не более одних суток. Срок действия УПД-ЖД не может превышать трех месяцев, а длительность транзитной поездки в данном случае не должна превышать шести часов.

В качестве условий выдачи обоих документов Регламент (ЕС) № 693/2003 частично воспроизводит ст. 5 Шенгенской конвенции, которую с октября 2006 г. заменила одноименная статья Шенгенского кодекса о границах (см. 26.3). Ходатайствующему лицу необходимо обладать действительным документом на поездку (загранпаспортом)^[4], не являться объектом информационного запроса в целях недопуска или запрета пребывания и не рассматриваться в качестве угрозы общественному порядку, национальной безопасности или международным отношениям какого-либо из государств — членов ЕС. Кроме того, для получения УТД, дающего право на многократный транзит, необходимо «иметь действительные причины для совершения частых поездок между двумя частями своей страны» (т.е. частых поездок в Калининградскую область и обратно).

Выдачу УТД и УПД-ЖД осуществляют консульские представительства компетентного государства-члена (Литвы), однако применяемая процедура для двух документов различна. Чтобы получить УТД, заинтересованному гражданину России надлежит напрямую обращаться в соответствующее консульство, представив документы, которые подтверждают необходимость частых поездок, например, «документы в отношении семейных связей или социальных, экономических или иных причин». Для получения УГТД-ЖД ходатайство подается при приобретении железнодорожного билета.

Выдача УПД-ЖД производится бесплатно. УТД облагается сбором в 5 евро. Компенсация упущенной выгоды (недополученные визовые сборы) выплачивается Литве из специального бюджетного фонда ЕС — Европейского фонда, но внешним границам (см. 26.2).

В случае невыполнения условий для получения УТД или УПД-ЖД консульство Литвы может отказать в выдаче этих документов, например посчитав, что заинтересованное лицо является угрозой ее общественному порядку. Отказ в выдаче должен быть мотивирован, однако процедура его обжалования регулируется исключительно национальным правом.

Литва как государство-член, выдающее УТД или УПД-ЖД, также вправе в любой момент отказаться от использования подобных документов. В таком случае для проезда через ее территорию граждане России должны будут получать шенгенские визы на общих основаниях.

В более широком контексте проблема облегчения въезда поездок граждан России на территорию или через территорию ЕС связана с перспективой установления для них безвизового режима въезда в Шенгенское пространство, который уже введен Союзом для граждан многих развитых и развивающихся стран планеты (см. 26.4).

С подобной инициативой в 2003 г. выступил Президент России. Она была поддержана Союзом, но только в качестве «долгосрочной перспективы» (Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия от 10 мая 2005 г.)^[5].

С точки зрения ЕС проблема облегчения, а в перспективе отмены визового режима для граждан России увязана с рядом предпосылок, в том числе с установлением правовых основ для реадмиссии^[6], т. е. обязательства нашей страны принимать обратно собственных граждан, а также иных лиц (граждан третьих стран, апатридов), которые въехали в ЕС непосредственно с территории России, — в случае если их въезд, пребывание или проживание в ЕС признаны незаконными. ЕС, в свою очередь, обязуется принять на себя эквивалентные обязательства по отношению к России (в случае проникновения в нашу страну нелегальных иммигрантов с его территории).

Проводившиеся одновременно переговоры об облегчении визового режима и об установлении правовых основ для реадмиссии успешно завершились в 2006 г. Их результатом стало подписание в едином пакете двух международных соглашений между Российской Федерацией и Европейским сообществом (ныне ЕС) — Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза и Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (подписаны в г. Сочи 25 мая 2006 г.)^[7].

Соглашение об упрощении выдачи виз содержит две группы нормативных положений: с одной стороны, положения, касающиеся всех российских граждан, въезжающих на территорию Союза на срок до трех месяцев, с другой стороны, положения, касающиеся отдельных категорий российских граждан^[8].

В отношении всех россиян установлены фиксированные сборы за оформление виз (35 евро вместо 60 евро, предусмотренных Визовым кодексом ЕС), а в случае подачи документов за три дня и менее — 70 евро (ст. 6). Предусмотрены также более краткие сроки оформления виз — 10 календарных дней с возможностью продления до 30 рабочих дней либо, напротив, сокращения («в случаях, не терпящих обстоятельств») до 3 календарных дней (ст. 7).

Отдельные статьи касаются таких вопросов, как выезд на родину в случае утраты или кражи документов, удостоверяющих личность (ст. 8), бесплатное продление срока действия визы в случае «непреодолимой силы», не позволяющей покинуть территорию ЕС (ст. 9), скорейшее принятие мер по упрощению регистрации в период пребывания в ЕС (ст. 10).

Гражданам России — обладателям шенгенских виз гарантируется право передвигаться по территориям государств-членов на равных условиях с гражданами ЕС (ст. 12).

Более серьезное упрощение визового режима предусмотрено Соглашением 2006 г. для некоторых категорий российских граждан, в частности:

• — членов официальных делегаций;
• — предпринимателей и представителей организаций предпринимателей;
• — водителей, осуществляющих международные перевозки;
• — членов поездных, рефрижераторных и локомотивных бригад международных поездов;
• — журналистов;
• — лиц, участвующих в научной, культурной и творческой деятельности;
• — школьников, студентов, аспирантов и сопровождающих их преподавателей, направляющихся на международную учебу;
• — участников международных спортивных мероприятий и сопровождающих их лиц;
• — участников официальных программ обмена между породненными городами;
• — близких родственников, которые навещают граждан России, законно проживающих в ЕС;
• — лиц, посещающих воинские и гражданские захоронения, и др.

Визовые упрощения для этих или иных категорий лиц (инвалидов, членов парламентов, верховных судов и т. д.) касаются установления фиксированного (ограниченного) перечня подтвердительных документов для поездок в ЕС (ст. 4), оформления многократных виз сроком действия от одного года до пяти лег (ст. 5) и освобождения от уплаты визовых сборов (п. 3 ст. 6).

От необходимости получать визы полностью освобождены обладатели дипломатических паспортов (ст. 11). Эти лица стали, таким образом, первой категорией граждан России, для которых по соглашению с ЕС введен безвизовый режим.

В соответствии с Соглашением о реадмиссии Россия по ходатайству государства — члена ЕС обязана принимать «любое лицо, которое не соответствует или перестает соответствовать действующим условиям въезда, пребывания или проживания на территории запрашивающего государства-члена, если… установлено, что данное лицо является гражданином Российской Федерации» (ст. 2)^[9].

По истечении трехлетнего переходного периода наша страна также обязалась производить рсадмиссию незаконно находящихся в ЕС неграждан России, если заинтересованным государством — членом ЕС представлены доказательства того, что подобное лицо:

• — на момент направления ходатайства о реадмиссии имеет действительную визу, выданную Российской Федерацией, и въехало на территорию государства-члена непосредственно с территории России, или
• — на момент направления ходатайства о реадмиссии имеет действительное разрешение на проживание, выданное Российской Федерацией, или
• — незаконно въехало на территорию государства-члена непосредственно с территории России (ст. З)^[10].

ЕС и его государства-члены несут по Соглашению о реадмиссии эквивалентные обязательства в отношении граждан ЕС, апатридов и граждан третьих стран, прибывших в нашу страну из ЕС и незаконно находящихся на территории России (ст. 4—5).

Контрольные вопросы

• 1. Какое место шенгенское право занимает в правовой системе ЕС?
• 2. Какую роль в формировании шенгенского права сыграли Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг. и каково их значение на современном этапе?
• 3. Что представляет собой Шенгенское пространство?
• 4. Из каких источников и нормативных положений складывается правовой режим внутренних и внешних границ Шенгенского пространства?
• 5. Что представляет собой визовый режим ЕС в соответствии с Визовым кодексом 2009 г.
• 6. В чем заключаются юридические свойства и особенности шенгенской визы?
• 7. Какие законодательные акты изданы ЕС в целях регулирования иммиграции и предоставления убежища?
• 8. Какие информационные системы и учреждения ЕС обеспечивают применение шенгенского права?
• 9. По каким направлениям развивается сотрудничество России и ЕС в области шенгенского права?

• [1] JO. 2003. L 99 Общая консульская инструкция и Общее руководство, о которых упоминается в названии Регламента, в настоящее время отмененыв связи с принятием Визового кодекса и Шенгенского кодекса о границах. Вместо них действуют, соответственно, Руководство, но рассмотрению ходатайство предоставлении визы и по изменению выданных виз и Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство), утвержденные Европейскойкомиссией (см. 26.3, 26.4).
• [2] JO. 2003. L 99.
• [3] Поскольку в Регламенте (ЕС) № 693/2003 не упоминаются Калининградская область или другие географические регионы, его нормы могут в дальнейшемиспользоваться для выдачи аналогичных документов при поездках граждан иныхтретьих стран в их анклавы, расположенные внутри ЕС. С учетом расположенияграниц европейских стран подобную ситуацию, однако, трудно представить.
• [4] Трехмесячный (как минимум) срок действия загранпаспорта, установленный Визовым кодексом, в данном случае не применяется.
• [5] О «дорожных картах» по созданию общих пространств между Россиейи Союзом см. гл. XXV учебника.
• [6] Дословно «реадмиссия» (англ, readmission, франк, readmission) означает"повторный допуск".
• [7] Соглашение об упрощении выдачи виз не применяется к Великобританиии Дании. Оба соглашения также не распространяют действие на Данию. С указанными государствами-членами Россия намерена заключить отдельные соглашения с аналогичным или подобным содержанием. С Данией подобное соглашение уже подписано и вступило в силу (Соглашение между ПравительствомРоссийской Федерации и Правительством Королевства Дания об упрощениивыдачи виз гражданам Российской Федерации и Королевства Дания). Упрощение выдачи виз между Россией и ассоциированными участниками Шенгенскогопространства (Исландия, Норвегия, Швейцария) регулируется отдельнымисоглашениями, подобными соглашению с ЕС. См.: Калиниченко П. А. Россияи Европейский Союз: двусторонняя нормативная база взаимоотношений. М. :Элит, 20И. С. 140.
• [8] Россия принимает на себя корреспондирующие обязательства в отношенииграждан Европейского Союза.
• [9] Соглашение о реадмиссии распространяет силу на все государства —члены ЕС, за исключением Дании, с которой подписано отдельное соглашениепо этому вопросу. О Соглашении о реадмиссии и документах, его дополняющих, см.: Калиниченко П. Л. Россия и Европейский Союз: двусторонняя нормативнаябаза взаимоотношений. М., 2011. С. 130—139.
• [10] В п. 2 ст. 3 Соглашения также установлены некоторые исключения из обязательства по реадмиссии. В частности, это обязательство не применяется, еслигражданин третьего государства или лицо без гражданства воспользовались правом безвизового въезда на территорию запрашивающего государства — члена ЕС.