Способы обеспечения защиты прав частных лиц во внесудебном порядке

В нынешний период российской истории неизмеримо возросли роль и значение проблем прав человека и гражданина, их реализации, всестороннего обеспечения. В связи с этим необходимо серьезно усилить внимание к обеспечению надлежащей охраны и защиты интересов частных субъектов во всех сферах государственной жизни, и прежде всего в административноправовой сфере. Здесь они наиболее часто встречаются с определенными государственно-властными предписаниями, касающимися как осуществления их прав, так и выполнения ими обязанностей. Именно их реализация и обусловливает возникновение многочисленных административно-правовых отношений.

Следует отметить такое объективное обстоятельство: суть названных отношений во многом представляет собой столкновение различных интересов государства (публичных), с одной стороны, и всех других субъектов правоотношений (частных) — с другой. Это, в свою очередь, предполагает вывод: эти отношения могут выливаться и подчас неизбежно выливаются в правовые споры и конфликты, нуждающиеся в законодательном регулировании^[1][2].

Анализ законодательства различных государств показывает, что разрешение административных споров регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: законов об административных процедурах; законов об административных судах и (или) об административном судопроизводстве; законов об альтернативных средствах разрешения споров. В отдельных странах (Германия, Франция и др.) приняты два основных акта, касающихся разрешения административных споров: закон об административных процедурах и закон об административном судопроизводстве¹.

При этом самостоятельные законы, регулирующие порядок применения альтернативных средств разрешения административных споров, могут отсутствовать или находиться в стадии разработки, а отдельные вопросы, касающиеся их использования, — регламентироваться разрозненными правовыми нормами, разбросанными в различных законодательных актах (например, во Франции). В США, напротив, в силу особенностей правовой системы отсутствует специальный закон об административном судопроизводстве, однако приняты законы об административных процедурах (в том числе на уровне штатов) и об альтернативных средствах разрешения административных споров^[3][4].

В настоящее время, но общему правилу, действующему в административном законодательстве РФ, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности частных лиц. При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных публичных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права, имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процедурных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

А. Б. Зеленцов отмечает, что система разрешения административных споров состоит из функциональных подсистем, связанных с основными направлениями и формами ее деятельности. Это — юрисдикционная подсистема (или система административной юрисдикции) и подсистема альтернативного (неюрисдикционного) разрешения административных споров. Юрисдикция как конфликторазрешающая технология реализует функцию властно-принудительного разрешения споров. Альтернативные средства обеспечивают такую функцию разрешению споров, в основе которой лежит компромисс¹.

Суть юрисдикционного разрешения административных конфликтов состоит в том, что оно являет собой властно-принудительную технологию решения спорных проблем, в какой бы комбинации институциональных элементов ни оформлялась в той или иной стране его система.

В отличие от административной юрисдикции, альтернативные, неюрисдикционные процедуры, хотя и в разной мере, основаны на принципе компромисса (compromissum). Эти процедуры в отечественной и зарубежной литературе получают различные, претендующие на общие, обозначения: «досудебные», «несудебные», «доюрисдикционные», «неюрисдикционные»^[5][6]. Наиболее приемлемым считается понятие «альтернативное разрешение споров» (далее — АРС). Оно широко используется в зарубежной доктрине и правовых документах, в частности в рекомендациях Совета Европы. Альтернативное разрешение споров обозначает процедуры, иные, чем юрисдикционные (судебные), заменяющие их, противоположные им^[7].

Частное лицо свободно в выборе процедуры защиты нарушенного права: оно может обратиться в суд, вышестоящую инстанцию, а может выбрать иное, альтернативное им средство разрешения спора (посредника, третейского судью). Для обозначения этих процедур представляется возможным использовать в качестве общего понятия термин «согласительные процедуры». В их основе лежит принцип компромисса, и они направлены на разрешение спора путем достижения согласия между сторонами.

Одним из альтернативных способов урегулирования споров является медиация. Принятие закона о медиации* в России лишь легализовало данную процедуру в глазах юридического сообщества и общества в целом, а также позволило большему числу людей познакомиться с данным способом урегулирования споров.

Как правило, спрос на АРС формируется под влиянием нескольких причин. Первая из них — это развитие институтов гражданского общества, когда граждане стараются самостоятельно, без вмешательства государства, разрешать возникающие в повседневной деятельности разногласия и споры. Другая — проблема, с которой сталкиваются в любой юрисдикции. Растущее правосознание позволяет гражданам и организациям все больше своих конфликтов передавать на рассмотрение суда. При этом формируется целая отрасль оказания юридических услуг, специализирующаяся на сопровождении сторон в суде. В какой-то момент в каждой стране в связи с перегруженностью судебной системы становится актуальным вопрос: каким образом возможно урегулировать спор без суда? Так начинается формирование спроса на различные альтернативные способы разрешения споров.

Понятие «административный порядок разрешения спора» в литературе определяется как внесудебный способ разрешения конфликта, возникающего между сторонами административно-правовых отношений. При этом отмечается, что суть его состоит в принятии полномочным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмет}' спора, заключающегося в оспаривании законности решения или действия (бездействия) государственного органа, предприятия, учреждения, организации, общественного объединения, должностного лица^[8][9].

Административный порядок разрешения споров может быть подразделен на две формы: квазисудебную юрисдикцию, реализуемую в деятельности коллегиальных специализированных органов административной юрисдикции; административную юрисдикцию в порядке подчиненности.

Решения по существу дела, принимаемые в результате административного разбирательства, представляют собой властный юрисдикционный акт прекращения конфликта. Однако он отличается от судебного решения существенной особенностью: к нему не применяется правило окончательно решенного дела. Он может быть оспорен в судебном порядке.

Необходимость в обязательной процедуре предварительного досудебного оспаривания, которая приобретает в России характер устойчивой тенденции, будет неуклонно повышаться по мере возрастания количества рассматриваемых судами административных споров. Процедура обязательного досудебного оспаривания имеет в мировой практике две основные формы: обязательное предварительное обращение к вышестоящей инстанции; обязательное предварительное обращение к органу — автору акта.

В сфере природопользования досудебное административное разрешение споров используется факультативно в виде обращений в публичные органы. Например, авторы обращений в Минприроды России имеют право на письменное внесудебное обжалование действий (бездействия) и решений, осуществленных (принятых) должностными лицами Минприроды России, зафиксированных в полученных ими письменных ответах.

Возможность заявления возражения в доктрине зарубежных стран обосновывается принципом, согласно которому тот, кто принял административный акт, может пересмотреть свою позицию и отменить либо изменить его. Одна из его главных целей — формулирование и выражение перед обращением в суд правовых позиций сторон административного спора посредством четкого определения сущности их требований и возражений^[10].

В орган — автор акта может быть подана также административная жалоба по инстанции («административная апелляция»). Глава этого органа обязан передать ее с объяснениями и другими необходимыми документами в соответствующую инстанцию. Поэтому альтернативный порядок подачи жалобы в вышестоящую инстанцию, т. е. не только прямо, но и через орган — автор акта, имеет весьма существенные преимущества.

Заявитель вправе обжаловать действия (бездействие) и решения агентства Роснедра или его территориальных органов, принятые в рамках исполнения государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов: территориальных органов Роснедр — в Роснедра; Роснедр — руководителю агентства, в Минприроды России; руководителя Роснедр, в том числе в связи с непринятием основанных на законодательстве РФ мер в отношении действий (бездействия) и решений должностных лиц Роснедр и его территориальных органов, — в Минприроды России.

При подаче иерархической жалобы через орган — автор акта на возникшее в связи с его предположительно незаконными действиями требование частного лица может выдвигаться соответствующее правовое возражение, сформулированное в обязательных объяснениях этого органа, для вышестоящей инстанции. В результате появившаяся конфликтная ситуация юридизируется, структурируется в форме правовых требований и возражений и выражается в четко обозначенных правовых позициях сторон, что значительно облегчает разбирательство дела вышестоящей инстанцией и принятие ею обоснованного решения.

Подобная же цель правового оформления разногласий сторон и облегчения процесса их разрешения преследуется законодателем в тех странах, где установлено правило обязательного предварительного обжалования в административном порядке, т. е. процедура обращения к органу — автору акта или в вышестоящую инстанцию, обязательно предшествующая судебному оспариванию. В Германии, например, это предварительное обращение, называемое возражением, является обязательным условием обращения в суд, если заявитель ставит вопрос об отмене административного акта либо о понуждении администрации к принятию административного акта или совершению административных действий¹.

За рубежом принято считать, что разбирательство административных споров с использованием предварительных, обязательных досудебных процедур имеет ряд преимуществ. Процедура обращения к органу — автору акта предпочтительнее для администрации. В этом случае у нее появляется возможность оперативно исправить допущенные ошибки либо еще раз убедиться, что решение принято верно. Предварительная процедура выгодна и лицу, заявляющему жалобу-возражение. Решение администрации в этом случае может быть пересмотрено ею в менее формальном порядке как по вопросам права, законности, так и целесообразности. Не меньше преимуществ дает такая предварительная процедура для судов (значительное число дел до суда не доходит). Либо администрация удовлетворяет требование заявителя, пересматривая принятое решение, либо заявитель сам отказывается от иска в суд, осознав, что его позиция недостаточно сильна для судебного разбирательства. Однако этот механизм имеет и существенный недостаток. Лицо вынуждено обращаться за пересмотром решения в орган, принявший оспариваемый акт.

Процедура предварительного административного оспаривания не противоречит ст. 46 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и позволяет законодателю вводить ограничение прав и свобод и устанавливать специальную процедуру реализации права. Такая процедура значительно упрощает процесс обжалования, способствует экономии времени и средств.

АПК РФ с 2016 г. закрепил положение о том, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора, если он установлен федеральным законом.

Решения Роснедр или его территориальных органов, принятые в рамках исполнения государственных функций по осуществлению оформления, регистрации, выдачи лицензий на пользование недрами, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, могут быть обжалованы в административном и судебном порядке.

Решения, осуществляемые (принятые) в ходе исполнения государственной функции Росприродиадзором, могут быть обжалованы в админи;

¹ Creifelds. Rehtswoerterbuch. 18. Auflage. Verlag. С. II. Beck. Muenchen, 2004. S. 8. § 50, § 68—73 Venvaltungsgerichtsordnung von 21.01.1960 (Zustand 30.06.2006).

стративном и судебном порядке. В административном порядке решения Росприроднадзора могут быть обжалованы руководителю Росприроднадзора; решения Росприроднадзора могут быть обжалованы Министру природных ресурсов и экологии РФ.

Предлагается закрепление обязательности досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, отмеченные в настоящее время в качестве факультативной в административных регламентах по исполнению государственных функций публичных субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Это позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами если не решить спор, то более четко обозначить правовые позиции сторон.

В соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.

Выражение «альтернативы судебному разбирательству» административных споров, используемое в русском переводе, является вполне корректным и отвечает смыслу европейского понимания АРС. Однако к АРС Рекомендация относит и внутриведомственное разбирательство — процедуру апелляции (appeal procedure) к компетентному органу. При этом под компетентным органом понимается как орган — автор акта, так и вышестоящий в административной иерархии орган либо орган, специально созданный для этих целей. В Пояснительной записке к Рекомендации (п. 87) уточняется, что внутриведомственное разбирательство призвано обеспечить пересмотр административного акта по вопросам законности или целесообразности, или выплату компенсации^[11]. Этот способ должен быть применим к любому акту, а в некоторых случаях должен стать обязательным предварительным условием разбирательства спора до обращения в суд.

Включение в систему АРС административной апелляции, но сути дела, означает, что европейская концепция альтернативных средств отличается от той, что разрабатывается в США. В этой стране АРС считается альтернативной не только судебной, но и формальной административной процедуре. Следовательно, в данном случае АРС — это альтернатива юрисдикционному способу в целом. Это вполне оправданно: административная апелляция по инстанции предполагает использование властных юрисдикционных полномочий.

Механизмами досудебного обжалования могли бы стать: внутренние пересмотры; примирения; посредничество; переговоры; арбитраж. Кроме того, можно выделить каналы досудебного обжалования: орган или должностное лицо, издавшее оспариваемый акт; вышестоящую инстанцию;

орган, в том числе коллегиальный, специально созданный для этого, например, апелляционную комиссию.

Альтернативные средства разрешения споров и правовых конфликтов или неюрисдикционные средства подразумевают досудебное урегулирование (переговоры, консультации, заключение мировых соглашений) и внесудебное урегулирование (посредничество, третейские суды, коммерческий арбитраж).

Частью 1 ст. 50 Закона о недрах установлено, что споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством. Законодательством РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения споров. Однако в случае регулирования отношений, возникающих в связи с недропользованием, указанный в приведенной норме порядок разрешения споров органами государственной власти отсутствует.

Можно обратить внимание на наличие обязательного досудебного (претензионного) порядка рассмотрения спорных ситуаций при регулировании иных, не связанных с пользованием недрами, отношений. С 2014 г. применяется обязательный досудебный порядок обжалования любых ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц (и. 2 ст. 138 НК РФ, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 02.07.2013 № 153-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации»), Из указанного порядка обжалования установлено два исключения. Во-первых, ненормативные акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб, в том числе апелляционных, могут быть обжалованы как в вышестоящем органе, так и в суде (абз. 3 п. 2 ст. 138 НК РФ). А во-вторых, ненормативные акты ФНС и действия (бездействие) ее должностных лиц могут быть обжалованы только в суде (абз. 4 п. 2 ст. 138 НК РФ). Следует отметить, что в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 138 НК РФ досудебный порядок считается соблюденным налогоплательщиком и в том случае, если указанное лицо обращается в суд, оспаривая ненормативный акт (действия или бездействие должностных лиц), в отношении которого не было принято решение по жалобе (апелляционной жалобе) в установленный срок.

В то же время административная форма разрешения споров не имеет всех необходимых гарантий объективности, так как администрация (автор акта или вышестоящая инстанция) олицетворяет собой одновременно и сторону, и судыо в собственном деле. Очевидно, при любых видах административного обращения администрация вряд ли может быть беспристрастным контролером и судьей своих действий, поскольку контроль осуществляют люди, не лишенные определенных интересов, предубеждений и эмоций. Административное разрешение споров ограничено используемыми в его рамках методами и средствами. Оно нередко оказывается малоэффективным, поскольку администрация осознанно или неосознанно может руководствоваться корпоративными интересами, заботясь прежде всего о «чести мундира». Отсюда максимально возможные гарантии беспристрастного разрешения административных споров обеспечиваются только процедурой судебного разбирательства, являющейся наиболее совершенной формой юрисдикционной защиты нарушенного права.

Представляется, что в целях установления наиболее эффективных, экономичных и приемлемых способов разрешения споров и предотвращения возникающих в правоотношениях в сфере природопользования административно-правовых конфликтов целесообразно создать в органах управления на уровне федеральных министерств, агентств и служб, их территориальных органов административные комиссии (коллегиальные органы — квазисудебные органы). Они по отношению к должностным лицам этих органов, разрешающим административные споры в административном порядке, будут являться высшей юрисдикционной инстанцией.

Создание механизмов досудебного обжалования в этих органах полностью соответствует целеполаганию Административной реформы в Российской Федерации, основными направлениями которой являлись: внедрение эффективных механизмов досудебного обжалования; совершенствование нормативно-правовой и методической базы досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц.

Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий), может явиться положение об административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за всеми органами власти.

В состав административной комиссии следует включить наряду с руководителем (или его заместителем), руководителями функциональных подразделений также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых) представителей бизнеса, образовательных учреждений и общественности. Предпочтительно равное присутствие в административной комиссии представителей общественных организаций, бизнеса и органов власти.

Административная комиссия должна рассматривать жалобы в присутствии лица, чьи права, свободы или законные интересы были нарушены незаконными решением, действием (бездействием), либо его представителя. Также могут быть приглашены представители нижестоящего органа, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются.

Необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации указанных положений, а также регламент (процедуру) деятельности административных комиссий. Правила и порядок рассмотрения споров в досудебном порядке могут быть закреплены в регламенте, утвержденном приказом органа власти.

Предлагается закрепить обязательность досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, отмеченные в настоящее время в качестве факультативной в административных регламентах исполнения государственных функций публичных субъектов в сфере природопользования. Такая процедура позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами если не решить спор, то более четко обозначить правовые позиции сторон.

• [1] Горное право: учебник / под ред. К. II. Трубецкого, А. М. Волкова. С. 54.
• [2] Зырянов С. М., Лебедева Е. А., Спектор Е. ИГармаева Л7. Л. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского нрава. 2011. № И. С. 21—33; Григорьева Т. Л., Храмова Е. В. Мировое соглашение по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы: современные проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 8.С. 17−24.
• [3] Vervaltungsverfahrengesetz (VwVfG) vom 25.05.1976 (BGB1. I S.1253) ;Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 21.01.1960 (BGB1. I S. 17); Жалинский A., Pepuxm А.

  Введение

  в немецкое право. М.: Статут, 2001. С. 767; Loi du 12 avril 2000 :[эл. ресурс). URL: http://www.institut-idef.org/La-loi-du-12-avril-2000;relative.html (датаобращения: 06.01.2015); L’article 10 de L’ordonnance № 2005;650 du 6 juin 2005.

• [4] Alternative Dispute Resolution. Act. 5 USC § 571 (8) (2002); цит. по: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. 2-е изд. М.: Изд-во РУДН, 2009.С. 553.
• [5] Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. С. 557.
• [6] Волков Л. А/., Лютягима Б. А. Альтернативное разрешение административных споровв сфере природопользования // Административное право и процесс. М., 2013. № 1. С. 34—39.
• [7] Лютягина Е. А. Природопользование как объект административно-правового регулирования // Административное право и процесс. М., 2011, № 2. С. 48—52.
• [8] * Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
• [9] Лютягина Е. А. Регулирование природопользования и охраны окружающей среды. Сравнительно-правовое исследование: монография. Saarbriickenn: LAP LAMBERTAcademic Publishing, 2011. C. 204.
• [10] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 143—144; Жалин-ский А., Рерихт А.

  Введение

  в немецкое право. С. 767.

• [11] Рекомендация № R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы об альтернативахсудебному разбирательству споров между административной властью и частными лицами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 г. на 762-м заседании заместителей министров): |эл. ресурс]. URL: https://wcd.coe.int/VievDoc.jsp?id=1 116 305&Site=COE (датаобращения: 21.01.2015).