Положительные и отрицательные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации

Как следует из вышеизложенного, к основным положительным эффектам бюджетно-налоговой децентрализации относят:

• — рост эффективности общественного сектора;
• — повышение темпов экономического роста;
• — снижение межтерриториального неравенства в уровне жизни.

Выделяют и иные позитивные эффекты бюджетно-налоговой децентрализации. Децентрализация способна обеспечить большую стабильность, поскольку локальные автономии ограничивают возможности центра проводить автаркическую налогово-бюджетную политику. При жесткости бюджетных ограничений и выборности территориальных органов власти децентрализация может привести к снижению бюджетного дефицита^[1]. Децентрализация в бюджетно-налоговой сфере способствует сохранению рынков и стимулирует их развитие^[2]. В качестве преимущества децентрализации рассматривается также возможность лучшего выражения интересов граждан, повышения политической ответственности территориальных властей, прозрачности их деятельности и подотчетности гражданам. За счет близости территориальных властей к населению формируются каналы прямой коммуникации, устанавливается частое, регулярное и открытое взаимодействие между властью и населением^[3]. Способствуя расширению участия граждан в процессе принятия решений по непосредственно затрагивающим их вопросам, бюджетная децентрализация приводит к росту уровня и качества жизни населения.

Следует отметить, что положительный эффект достигается лишь при такой децентрализации, которая опирается на базу собственного налогообложения на субнациональном и местном уровнях. Доходы, закрепленные на постоянной или долговременной основе, обеспечивают территориальным органам власти устойчивую финансовую базу для проведения самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Достаточная самостоятельность в налогово-бюджетной сфере позволяет субнациональным властям регулировать объем и качество предоставляемых общественных услуг в соответствии с потребностями населения соответствующей территории. Финансирование существенной части расходов за счет собственных налоговых и неналоговых поступлений способствует повышению прозрачности расходования средств, в этой связи налогово-бюджетная децентрализация облегчает контроль общественности за обоснованностью этих расходов.

Однако бюджетно-налоговая децентрализация может быть связана не только с позитивными, но и негативными последствиями.

Роль децентрализации налогово-бюджетной системы зависит прежде всего от той формы, которую она примет. То, каким образом организован процесс децентрализации на практике и какие отношения возникают между различными уровнями управления, имеет решающее значение для поддержания финансовых усилий и инициатив субнациональных органов государственной власти. Если при рациональном осуществлении децентрализация инициирует повышение макроэкономической стабильности и благосостояния, то при нерациональном — может привести к катастрофическим результатам и искажению стимулов для субнациональных властей.

К негативным последствиям бюджетно-налоговой децентрализации относят прежде всего возможности усугубления вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетной системы. Вертикальный дисбаланс проявляется в несоответствии ресурсных возможностей, доступных властям нижестоящих уровней, и закрепленных за ними расходных полномочий. Горизонтальный дисбаланс — в межтерриториальной асимметрии чистых фискальных выгод. Сглаживание этих дисбалансов требует финансирования соответствующих расходов вышестоящими властями в рамках возможностей бюджетного регулирования, однако это может вести к уменьшению стимулов к экономическому развитию в субнациональных территориальных образованиях, поощрению иждивенчества нижестоящих органов власти, неэффективному использованию предоставленных трансфертов и попыткам оправдания плохого качества услуг недостаточным финансированием из центра.

Децентрализация сопряжена с наличием горизонтальных внешних фискальных эффектов, вызванных стремлением региональных и местных властей к достижению собственных целей за счет других территорий (недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и др.). Существенная часть недостатков децентрализации связана с так называемыми мягкими бюджетными ограничениями, отражающими возможности субнациональных властей оказывать давление на федеральный центр с целью покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств или устранения угрозы банкротства. Если субнациональные власти рассчитывают на компенсацию центральным правительством финансовых потерь, то они не заинтересованы в повышении эффективности управления своими средствами, между тем рост расходов центра на возмещение таких потерь может привести к общей финансовой нестабильности.

Сложная территориальная организация инициирует дополнительные трудности в распределении полномочий, определении задач, стоящих на том или ином уровне, учете существующих межтерриториальных различий и возможность возникновения налоговой конкуренции между территориями, что может снижать эффективность бюджетно-налоговой децентрализации.

В числе проблем децентрализации называют также увеличение бюрократизации и коррупции, нехватку человеческого капитала на местах, недостаточную прозрачность деятельности субнациональных властей, сложности налогового администрирования, рост неравенства между регионами и тенденцию к сепаратизму.

Возможность таких последствий обусловлена природой самого процесса децентрализации, которой присуща противоречивость сочетания достижени я целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Применительно к вертикальному и горизонтальному дисбалансу бюджетной системы эти цели образуют так называемую дилемму треугольника бюджетно-налоговой децентрализации.

В странах с развивающейся и переходной экономикой указанные противоречия приобретают особую остроту в силу недостаточной развитости общественных и политических институтов (неудовлетворительное качество общественных благ, предоставляемых на субнациональном уровне, обострение экологических проблем, низкая финансовая дисциплина и неответственная долговая политика субнациональных властей).

• [1] Bahl R. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Working Paper 1999. № 10.Atlanta, Georgia: International Studies Program, School of Policy Studies, Georgia StateUniversity.
• [2] Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism andEconomic Development // Journal of Law, Economics, & Organization. 1995. № 20(1). P. 1—31.
• [3] Khaleghian P. Decentralization and Public Services: The Case of Immunization. TheWorld Bank Development Research Group Public Services. March 2003. URL: http://dx.doi.org/10.1596/1813−9450−2989.