Санация региональных и муниципальных финансов

Сущность и механизмы санации региональных и муниципальных финансов

Во многих странах с развитой экономикой и финансовой системой применяются формализованные механизмы оздоровления (санации) субнациональных бюджетов, оказавшихся по различным причинам в трудном финансовом положении (состояние дефицита, большой объем невыплаченных кредитов, невыполненные обязательства по долговым ценным бумагам (облигациям), задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы и приостановление региональных и муниципальных социальных выплат, сокращение и прекращение финансирования социально значимых проектов, невозврат субвенций и бюджетных кредитов в вышестоящие бюджеты, сокращение инвестиционных проектов, неэффективная финансовая инфраструктура и т. д.

Механизм санации региональных и муниципальных финансов — это управленческие решения и воздействия, опосредованные особой институциональной средой и законодательной базой, направленные на финансовое оздоровление региональных и муниципальных бюджетов за счет собственных финансовых резервов, привлеченных заемных средств и финансовой помощи бюджетов вышестоящего уровня с целью устранения кризисного состояния и обеспечения предоставления полного спектра бюджетных услуг в регионе или муниципальном образовании.

Механизмы введения временной финансовой администрации и санации региональных и муниципальных финансов регламентированы БК РФ и соответствующими федеральными законами РФ.

Финансовая наука определяет термин «санация» как финансово-управленческую помощь финансово неблагополучному (находящемуся в кризисной финансовой ситуации) субъекту со стороны третьих лиц. В таком состоянии по многим объективным и субъективным причинам могут находиться региональные и муниципальные финансы.

К инструментам механизма урегулирования неплатежеспособности региональных и муниципальных органов власти относятся специальные режимы функционирования региональных и местных бюджетов в совокупности с процедурами урегулирования неплатежеспособности и предоставление финансовой помощи неэффективным региональным и местным бюджетам вышестоящими бюджетами в виде грантов и бюджетных кредитов.

Существуют различные подходы к формированию и реализации механизма санации региональных и муниципальных финансов.

Первый подход к формированию такого механизма базируется на введении полного финансового контроля за региональными и муниципальными финансами со стороны вышестоящих органов государственной власти и режима жесткой экономии субъекта-должника. При этом ставки региональных и муниципальных налогов устанавливаются на максимальном уровне, ограничивается самостоятельность в управлении бюджетными расходами, запрещается увеличение численности государственных и муниципальных служащих, создание государственных и муниципальных унитарных предприятий и служб (проводится их значительное сокращение). В финансовом плане проводится полная инвентаризация долговых обязательств и активов соответствующего уровня, которые можно направить на исполнение долговых обязательств. Далее наступает процесс реализации активов региона или муниципального образования при одновременном предоставлении финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов со стороны бюджетов вышестоящего уровня в зависимости от численности населения, с кредиторами заключаются соглашения о реструктуризации долговых обязательств.

Второй подход основан на институциализированной процедуре урегулирования просроченной задолженности региональных и муниципальных органов власти по решению арбитражного суда вышестоящего уровня. К долговым обязательствам региональных и муниципальных органов власти относят кредиты, ценные бумаги, предоставленные гарантии по обязательствам третьих лиц, кредиторскую задолженность, обязательства по договорам лизинга и, но вступившим в законную силу судебным решениям. В случае нарушения условий исполнения финансовых обязательств со стороны региональных и муниципальных органов власти суд по ходатайству любой из сторон начинает процедуру урегулирования задолженности и назначает временного управляющего, которому передается вся полнота ответственности за управление региональными и муниципальными финансами, реструктуризацию и погашение долговых обязательств. При этом принимается чрезвычайный бюджет, предусматривающий финансирование минимального набора бюджетных услуг. Все расходы бюджета должны санкционироваться временным управляющим, а прочие расходы, в том числе на обслуживание и погашение долга, не финансируются. Следует отметить, что применение этого подхода крайне невыгодно для инвесторов, так как существенно ограничивает финансовую самостоятельность регионов и муниципальных образований. Применяются реструктуризация графика обслуживания долговых обязательств, повышение ставок региональных и местных налогов и размеров сборов за платные региональные и муниципальные услуги, получение чрезвычайных трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня.

В основе третьего подхода лежит функция судебной защиты региональных и муниципальных органов власти от требований кредиторов в совокупности с разработкой и утверждением плана реструктуризации задолженности без принудительной продажи активов должника для удовлетворения требований кредиторов. При этом должны выполняться пять условий: 1) заявителем в суд может быть только орган региональной или муниципальной власти; 2) заявитель должен обладать правом осуществлять заимствования; 3) заявитель не способен полностью и в срок исполнять долговые обязательства; 4) подготовлен проект плана реструктуризации задолженности, согласованный с более чем с двумя третями кредиторов путем досудебных переговоров; 5) финансовые полномочия региональных и муниципальных органов власти не ограничиваются, включая возможность осуществлять заимствования.

Важно знать!

Исходя из рассмотренных трех подходов к санации региональных и муниципальных финансов можно сделать вывод о том, что применение санации может быть эффективно при выполнении следующих основных требований:

• — финансовая помощь со стороны бюджетов вышестоящего уровня предоставляется только при условии введения мер жесткой экономии региональных и муниципальных органов власти, направленных на оздоровление собственных финансов и повышение эффективности управления ими;
• — процедура финансовой помощи не должна гарантировать полного и своевременного исполнения долговых обязательств должника;
• — процедура предоставления финансовой помощи должна быть максимально прозрачна;
• — ограничение неформализованных видов финансовой помощи в виде принятия долговых обязательств бюджетов нижестоящего уровня бюджетами вышестоящего уровня, списание долговых обязательств, предоставление завуалированной финансовой помощи в форме дополнительных трансфертов, беспроцентных бюджетных кредитов и финансовых гарантий.

Применение механизмов санации региональных и муниципальных финансов подтверждает ее объективную необходимость в современных условиях, когда финансовая турбулентность напрямую негативно влияет на финансовое состояние региональных и муниципальных бюджетов и может привести к дефолту регионов и муниципальных образований. Большое значение в связи с этим имеют механизмы урегулирования задолженности и неплатежеспособности как за счет изыскания и повышения эффективности использования собственных финансовых ресурсов, так и за счет привлечения финансовой помощи со стороны третьих лиц и вышестоящих бюджетов.