Социальное обеспечение, страхование и помощь

Социальное обеспечение

• 6.1.1. Социальное обеспечение — это система, базирующаяся на, принципе универсализма, на механизме максимально широкого включения граждан (пользователей) в систему предлагаемых государством благ и услуг в денежной или натуральной форме. Социальное обеспечение практически не содержит механизмов исключения граждан из числа получателей различных социальных благ. В общем виде социальное обеспечение можно определить как содержание за счет общества (государства) разных категорий населения, в особых случаях и особыми способами. Считается, что социальное обеспечение — обязанность всего общества, реализуемая государством. Государственная централизованная система социального обеспечения населения сложилась и существовала в советское время. Первоначально она охватывала только рабочих и служащих, затем распространилась на все население и стало всеобщей, т.с. универсальной. Сегодня, несмотря на привычное и широкое использование понятия «социальное обеспечение» как теоретиками, так и практиками, оно фактически устарело, неточно и постепенно заменяется другими понятиями, такими, как «социальное страхование», «помощь», «обслуживание» и т. п.
• 6.1.2. Социальное страхование заключается во включении в число получателей социальных благ только работающих и членов их семей. Причем такое включение обусловлено предшествующими страховыми взносами работников и работодателей, поэтому в этой системе государство определяет только нормы включения, а работники и работодатели ее финансируют. И наконец, социальная помощь также имеет адресный характер, т. е. содержит механизм включения только тех получателей, которые наиболее нуждаются по каким-либо критериям. Как правило, критерием включения в число получателей социальной помощи является малообеспеченность или неспособность улучшить свое положение самостоятельно.

В начале 1990;х гг. вопрос об универсальности или адресности социальной поддержки государства был решен в пользу адресности. Этот выбор был связан с экономическими отношениями, потому что определяется уровнем налогов, необходимых для реализации принципа универсализма или принципа адресности. Адресная помощь населению обходится государству дешевле. Это также вопрос отношений государства с общественными организациями, с муниципальной властью, с семьей, поскольку реализация принципа адресности дешевле для государственного бюджета, но требует широкой общественной поддержки.

6.1.3. Советская система социального обеспечения включала распределение средств производства, трудовых ресурсов, а также предметов потребления и услуг. Эта система исключала безработицу, обеспечивала стабильный, хотя и отстающий от мировых стандартов, уровень жизни, была направлена на сокращение социально-экономического неравенства. Ее важным аспектом было первичное формирование доходов семьи: оплата по труду в общественном хозяйстве и дополняющие оплату по труду денежные выплаты из общественных фондов потребления (пенсии, пособия, стипендии, оплата ежегодных отпусков)^[1].

Важным субъектом социального обеспечения выступали профсоюзы. Так, Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС) участвовал в принятии государственных решений, но труду и социальным вопросам. Фабрично-заводские местные комитеты принимали непосредственное участие в регулировании трудовых отношений на предприятиях, в организациях, учреждениях; решали вопросы о выдаче материальной помощи нуждающимся, о распределении путевок в санатории и дома отдыха, в пионерские лагеря; совместно с медицинским учреждением и администрацией предприятия разрабатывали и осуществляли мероприятия по снижению заболеваемости работников; совместно с администрацией готовили документы, необходимые для назначения пенсий рабочим, служащим и их семьям.

В целом система государственного социального обеспечения, с одной стороны, реализовывала конституционные права граждан на труд, отдых, образование и здоровье, обеспечивала стабильность и уверенность в завтрашнем дне. С другой — выступала тормозом экономического развития, поскольку государство изымало у непосредственных производителей значительную часть доходов и осуществляло жестко централизованное, по сути уравнительное, их перераспределение. Это касалось и заработной платы, и большинства видов социальных выплат. В результате благосостояние советских людей стало зависеть все меньше от их собственных трудовых усилий, от их активности, и все больше от государственной политики социального обеспечения. Уравнительное распределение порождало иждивенчество, снижало стимулы к производительному труду. Поэтому одной из целей перехода к рынку в начале 1990;х гг. было изменение модели поведения людей в экономической и социальной сферах, их отношения к груду и социальному обеспечению на основе повышения самостоятельности и ответственности за уровень своего благосостояния. Реализация данной цели потребовала реформирования социальной сферы.

6.1.4. Социальное обеспечение всегда было связано с большими издержками из-за того, что все работавшие принимали участие в его финансировании, а распределялось оно в соответствии с разделением населения на определенные категории, которым в соответствии с категорией предоставлялись льготы, компенсации и субсидии, т. е. осуществлялось их включение в ресурсную среду. Причем выделение категорий зачастую было связано не с трудовыми заслугами или какими-либо жизненными проблемами, а с политическими или идеологическими задачами государства. Выделение обеспечиваемых категорий носило характер бюрократических процедур, закрепленных законом. Если какая-либо группа не была указана в законах как объект дополнительного, т. е. льготного социального обеспечения, то она не имеет права на него. Поэтому, хотя и считалось, что социальная политика в СССР носила универсальный характер, в то же время она была направлена на защиту интересов номенклатуры, что отмечал английский исследователь Р. Титмусс еще в 1970;е гг.^[2] Фактически советская социальная политика дифференцировала разные категории граждан по степени их «права» на получение социальной помощи от государства. Дифференцированный и дифференцирующий подходы советской социальной политики в полной мере проявились в отношении участников различных войн, разных групп пенсионеров и т. д. Например, ветераны войны в Афганистане вынуждены были очень долго лоббировать свои интересы и нужды в социальном обеспечении, поскольку государство не кодифицировало их как ветеранов войны и не включало в число льготных категорий. Аналогичная ситуация сложилась в настоящее время с участниками боевых действий в Чечне.

И, напротив, если какая-то группа была кодифицирована в законах как нуждающаяся, она имела право на включение в систему социального обеспечения независимо от степени реальной нуждаемости. В то же время любая из традиционно признаваемых слабыми групп населения внутренне ие однородна. Не только дети и пожилые могут значительно отличаться по уровню доходов и условиям жизни, но даже и инвалиды. Конечно, это социально уязвимые группы, но единые нормы социального обеспечения имеют для них разную значимость. Так, льготы на оплату телефона, квартиры, коммунальных услуг полагаются всем, а реально ими пользуются лишь те, у кого соответственно есть телефон, водопровод и прочее, поскольку далеко не все жители России живут в населенных пунктах, где есть блага цивилизации, пользование которыми носит льготный характер, где есть необходимая ресурсная среда. Одним, например, действительно нуждающимся городским пенсионерам (одиноким, живущим в коммунальных квартирах), льготы дают очень важную поддержку, которая тем не менее может оцениваться более благополучными людьми или семьями как незначительная. Малообеспеченным пожилым, не имеющим дач, не нужны льготы па проезд в пригородном транспорте, зато важен бесплатный проезд в городском и т. д. Таким образом, для системы социального обеспечения характерны многочисленные ошибки включения в число получателей слишком широкого числа клиентов, вызванные идеологически подчеркнутым принципом универсализма.

6.1.5. Несмотря на либерализацию экономики и, естественно, новый подход к решению социальных проблем в 1990;е гг., в России к началу 2004 г. было 103 млн льготников. Финансовый «вес» льгот составляет примерно 2,8 трлн руб., т. е. около 21% бюджета государства. Правда, государство выполняет свои обязательства, как правило, не более чем на 40% от необходимой суммы, ссылаясь на невозможность финансировать все типы льгот. Фактическое недофинансирование и изменение подхода к социальному обеспечению привело к тому, что, начиная с 1992 г. одно правительство за другим объявляло о необходимости перейти к системе, больше ориентированной на эффективное включение действительно малообеспеченных членов льготных категорий населения, к адресной системе помощи. Так, в 2001 г. часть льгот потеряли военнослужащие, затем почетные доноры и студенты и т. д. Но после завершения выборной компании 2003/2004 г. государство решило, наконец, «взять льготников за горло». Конечно, формально льготы очень часто достаются в наибольшем объеме проживающим в городах и далеко не самым нуждающимся пенсионерам. Но, учитывая то, что весьма большая часть пенсионеров имеет пенсию ниже прожиточного минимума, льготы для них вовсе не лишние. Предлагаемые же денежные компенсации льгот в размере от 450 до 1800 руб. (ситуация па июнь 2004 г.) могут стать реальным подспорьем только для сельских пенсионеров, которые просто не могли получать льготы в натуральной форме из-за отсутствия возможности пользования транспортом, аптекой, телефоном и т. п. Для части же городских льготников такие компенсации не возмещают потерь. Кроме финансовых это потери, связанные с социальным статусом пожилых людей, который в известной мере также конструировался разнообразными льготами как признанием их заслуг.

Вызывает озабоченность то, что все льготники «поделены» между федеральными и региональными бюджетами. Региональные законодатели должны до 31 декабря 2004 г. продумать и закрыть все пятна, появившиеся в законодательстве, принять законы и заложить в бюджет новые статьи расходов. Даже передача информации, т. е. документов льготников, может затянуться надолго и привести к тому, что люди не смогут получать причитающиеся суммы. К сожалению, социальная ответственность законодателей и правительства и в этом очень низка.

Если даже согласиться с необходимостью перестройки системы льгот, первым шагом мог бы быть более продуманный порядок их использования, т. е. более гибкий порядок включения клиентов в ресурсную среду. Так, проблемы перегрузки транспорта можно было бы попытаться решить за счет перераспределения пассажирских потоков. Например, для городского транспорта определить «часы пик», когда льготный проезд не разрешен. Для пригородного установить дни (будние), когда льготный проезд разрешен, и выходные дни, когда для всех категорий населения проезд платный. Конечно, это привело бы льготников к необходимости действовать в определенных рамках. Зато работающее население могло бы ехать на дачи в менее стесненных условиях и вопрос дополнительного транспорта в выходные дни отпал бы. Это сузило бы сферу действия льгот, но не ухудшило бы материального положения льготников. Однако создается впечатление, что правительство больше озабочено тем, чтобы соответствовать «принципам» рыночной экономики, чем сделать систему льгот более справедливой и удобной для всего населения.

• [1] Волчкова Л. Т, Минина В. Н. Становление и развитие системы социальной защиты населения в России в 1991—2002 гг. / под ред. И. Григорьевой. II. Килдал, С. Кюнле, В. Мининой // Развитие государства благосостояния в странах Северной Европы и России: сравнительная перспектива. Сб. статей. СПб., 2004. С. 66—84.
• [2] Titmuss R. М. Social Policy. L., 1974.