Модели реализации открытых государственных данных

Для развития электронного правительства и создания действующей системы открытых государственных данных необходим целостный подход, который предполагает участие многих заинтересованных сторон, о которых речь шла выше. В связи с этим перед государством стоят следующие задачи:

• • выявление данных, обладающих высокой ценностью и имеющих высокую степень полезности для общества;
• • повышение и обеспечение качества этих данных с точки зрения точности и своевременности;
• • содействие спросу и использованию этих данных со стороны различных акторов.

Большое значение имеет создание экосистемы открытых государственных данных, реагирующей на конкретные требования о предоставлении конкретных наборов данных (понятие экосистемы в этом контексте относится к предоставлению и использованию открытых государственных данных). Разработка адекватной экосистемы предполагает не только идентификацию самих акторов (органов государственной власти и местного самоуправления, организаций гражданского общества, бизнеса и ироч.), но и формирование культуры взаимодействия и участия.

Принято выделять три категории экосистем (рис. 5.3):

• • экосистема производителей информации (государственные данные создаются субъектами самой различной природы: органами государственной власти и местного самоуправления, экспертным сообществом и др.);
• • экосистема инфопосредников (infomediaries): в качестве промежуточных потребителей данных инфоиосредники (например, СМИ, разработчики программных приложений, гражданское общество) играют важную роль в осмыслении и осознании ценности исходных данных. СМИ могут включать аналитику открытых данных в свои материалы, разработчики могут создавать на их основе соответствующие приложения; организации гражданского общества могут определять актуальность конкретных наборов данных для различных групп населения;
• • экосистема пользователей — конечных потребителей открытых государственных данных.

Рис. 53. Экосистемы открытых государственных данных При этом стоит отметить, что одни и те же акторы могут относиться к разным экосистемам открытых данных в зависимости от конкретных обстоятельств и целей своей деятельности. Сотруд;

ник органа государственной власти, разместивший набор данных на портале, попадает в категорию производителей информации. В случае, если он создаст приложение для использования наборов данных, то он станет иифопосредником. А если перед ним будет стоять конкретная задача, для решения которой потребуется информация набора данных (например, поиск оптимального маршрута до дома), то он станет конечным пользователем.

Это интересно…

В Испании проект Апорта (Aporta project) предусматривает неоднократное использование информации государственного сектора, предоставляя доступ к более 650 правительственным базам данных в различных форматах через портал открытых данных «datos.gob.es». В 2010 г. в Испании уже насчитывалось более 150 компаний, которые работали исключительно в секторе информационного посредничества (infomediary), и в них работало порядка 4000 человек, производящих продукцию на 330—550 млн евро в год. Они используют информацию открытых государственных данных, непосредственно относящуюся к данным неоднократного использования.

Источник: The Right to Open Public Administrations in Europe: Emerging Legal Standards // SIGMA Papers. 2010. № 46. OECD Publishing. URL: http://dx.doi.org/10.1787/5km4g0zfqt27-en^[1][2][3][4]

5. «Создатели возможностей» (enablers) — организации, которые напрямую не извлекают деньги из открытых данных, но обеспечивают платформы и технологии, чтобы другие могли их использовать (например, веб-сайты, которые позволяют хранить источники данных всех типов, чтобы сделать из них подмножества для поиска решений)^[5].

Для лучшего понимания бизнес-моделей использования открытых государственных данных нужно рассмотреть цепочку создания ценности ОГД — взаимосвязанный набор бизнес-процессов, создающих ценность для конечных потребителей. Выделяют четыре основные фазы в цепочке создания ценности открытых государственных данных:

• 1) генерация данных — процесс создания открытых данных органами государственной власти и местного самоуправления, а также другими организациями государственного сектора (например, государственная статистика);
• 2) сбор, агрегация и обработка данных — процесс «подготовки» наборов данных для публикации в открытом доступе (данные должны быть актуальными, точными, в машиночитаемом формате и т. п.);
• 3) распределение и доставка данных — открытые данные должны быть размещены на открытых платформах, обеспечивающих свободный доступ и неоднократное использование в круглосуточном режиме для всех категорий потенциальных пользователей;
• 4) использование открытых данных — процесс непосредственного использования ОГД организациями и индивидами для создания новых продуктов и услуг на их основе.

Интересы и роли различных акторов, участвующих в процессах создания, распространения и использования открытых данных, проще понять, когда они рассматриваются как часть цепочки создания ценности открытых данных для конечных потребителей. Вместо предположения, что большая открытость автоматически создает ценность, этот подход фокусирует внимание на предпосылках и этапах, ведущих к созданию общественной ценности ОГД.

Государство, в частности, играет важную роль организатора, посредника, партнера и участника процесса осуществления политики открытых данных. Органы государственной власти^[6][7]

и местного самоуправления обычно выступают в качестве непосредственных создателей открытых данных, так как генерация подобной информации лежит в основе общественных задач, решаемых государством. Это обстоятельство зачастую ведет к искажению самого смысла открытых данных (доступных для свободного, бесплатного и многократного использования широким кругом лиц для различных целей), провоцируя органы государственной власти к восприятию создаваемых ими массивов данных в качестве товара, который необходимо продать, чтобы получить дополнительную прибыль или покрыть затраты на их создание. Это, в свою очередь, приводит к множеству судебных разбирательств, в основе которых лежит желание органов власти поучаствовать в прибылях компаний, которые использовали открытые данные при создании своих продуктов или услуг. В качестве примера можно привести судебное разбирательство между городскими властями Амстердама и компанией Landmark Nederland, описанное ниже. Подобные ситуации тормозят свободное использование ОГД организациями бизнеса и общественного сектора и негативно сказываются на развитии электронного правительства в целом.

Вопросы практики В апреле 2009 г. Судебный отдел Государственного совета Нидерландов (Raad van State) — высший административный суд Нидерландов — наложил ограничения на взимание платы органами государственной власти за доступ к создаваемым ими базам данных. Суд постановил, что орган государственной власти не может заявлять свои права на создаваемые в процессе своей деятельности и размещенные в открытом доступе базы данных, а также взимать плату за данные, собранные на государственные средства в рамках своей компетенции.

Дело было подано в суд компанией Landmark Netherlands крупным поставщиком информации по земельным и имущественным вопросам. Эта фирма в 2006 г. создала базу данных по экологическим рискам (в частности, загрязнению почвы), опираясь на целый ряд источников, включая отчеты Городского совета Амстердама. Эти отчеты были частью портфеля продуктов, которые были проданы покупателям жилья через брокеров агентств недвижимости. Город Амстердам потребовал компенсацию за предоставление данных, а также потребовал ограничить их дальнейшее использование, утверждая, что значительные средства были потрачены на их создание.

Суд отклонил апелляцию, поданную городскими властями Амстердама с требованием компенсации затрат на предоставление информации, которая была впоследствии продана компанией Landmark Nederland с целью получения прибыли. Суд постановил, что поскольку город Амстердам не испытал значительный инвестиционный риск при формировании соответствующей базы данных, он не может утверждать свои права на массив данных, впоследствии размещенный в свободном доступе. Следовательно, город не вправе наложить финансовые санкции или другие ограничения на использование этих данных компанией Landmark Netherlands.

Источник: European Public Sector Award 2011. Project Catalogue. European Institute of Public Administration, 2011. P. 1—302. URL: www. eipa.eu.

Для упорядочения и систематизации механизмов практической реализации концепции открытых данных на государственном уровне принимаются различные документы, в которых описываются конкретные инструменты и процедуры, обеспечивающие реализацию принципов открытости.

Например, в июне 2012 г. правительство Великобритании опубликовало «Белую книгу открытых данных» (Open Data White Paper), в которой были изложены механизмы публикации открытых государственных данных и осуществления политики прозрачности в целом. В документе подчеркивается стремление правительства упростить доступ к государственным данным и процедуры их публикации; утвердить «презумпцию публикации», указав причины ограничений (например, неприкосновенность частной жизни или угрозу национальной безопасности). В документе обозначены цели создания открытых государственных данных как эффективного двигателя экономического роста, способствующего достижению социального благополучия, политической ответственности и совершенствованию государственной службы в Великобритании. При этом каждый государственный орган разрабатывает свою стратегию в сфере открытых государственных данных, в которой содержатся обязательства по активной публикации данных и обязательства по совершенствованию существующих нормативных документов органа власти по публикации таких данных^[8].

В России в целях систематизации работы с открытыми данными были разработаны Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти^[9], в которых определены основные этапы организации работы федерального органа исполнительной власти (ФОИВ) с открытыми данными.

• 1 этап. Организация исполнения требований текущего законодательства в области открытых данных.
• 2 этап. Организационные мероприятия по формированию системы работы в ФОИВ в области открытых данных, включая обучение сотрудников ФОИВ.
• 3 этап. Налаживание аналитической и технологической работы с информационно-коммуникационными системами.
• 4 этап. Организация взаимодействия с потребителями данных для определения потребности в них, а также верификация и уточнение данных.
• 5 этап. Приведение данных к единым идентификаторам, необходимым для обеспечения функционирования Единого портала открытых данных (data.gov.ru), представляющего собой единую платформу для взаимодействия поставщиков и потребителей открытых данных.

• [1] Поставщики (:suppliers) — органы государственной властии местного самоуправления, публикующие наборы данных.
• [2] Накопители (aggregators) — субъекты, объединяющие открытые данные в пулы полезной информации для различных пользователей: например, аналитические компании, эксперты, СМИ и др.)
• [3] Разработчики приложений (apps developers) — субъекты, разрабатывающие специальные приложения на основе массивовоткрытых данных, позволяющие пользователям принимать болееобоснованные решения (например, приложения для построенияоптимального маршрута, основанные на транспортных данных).
• [4] Обогатители (ennehers) — большие компании, агрегирующие и производящие значительное количество открытых данных, объединяющие ОГД со своими фирменными источникамиданных для оказания специфических услуг (например, страховыекомпании).
• [5] 2
• [6] Ubaldi В. Op. cit. URL: http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-cn
• [7] Bosse J. y Burnett M., Ileichlinger A., Rongione C., Scholtens II. Op. cit. P. 5—114.URL: www.eipa.eu
• [8] Ubaldi В. Op. cit. URL: http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en
• [9] Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные протоколом заочногоголосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36−89пр.