Лекция 10 ЛОББИСТСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Государственные, экономические, общественные и личные лоббистские интересы. Отраслевые лоббисты, политики, благотворители, иностранные и региональные лоббисты как легальные лоббистские группировки. Финансово-промышленные и интегрированные бизнес-группы как первые организованные лоббистские группы России.

В России легитимный процесс формирования лоббизма находится в стадии становления и характеризуется деятельностью различных групп по интересам, оказывающих влияние на законодательную и исполнительную ветви власти. По субъектам лоббистские интересы можно классифицировать следующим образом:

• • государственные — президент Российской Федерации, Государственная дума, Правительство, субъекты Российской Федерации;
• • экономические — финансово-промышленные группы, олигархи, экономические союзы, холдинги и т. д.;
• • общественные — партии, депутатские фракции и группы, общественные объединения;
• • личныеграждане России, иностранных государств [42,43]. В структуре субъектов лоббизма лидирующее положение традиционно занимают организации большого бизнеса — предприятия ТЭК, аэрои автомобилестроительной промышленности, банки, финансово-инвестиционные компании и т. п. Основные усилия лоббистской деятельности сосредоточиваются вокруг вопросов таможенных и налоговых льгот, разрешения на приватизацию предприятий по особой схеме, участия в залоговых аукционах, выделения льготных кредитов и инвестиций за счет госбюджета [46].

После 2000 г. появились структуры, которые по своим программным документам стали называться лоббистскими группировками. Именно они относятся к легальному лоббизму, который составляют субъекты лоббистской деятельности и подразделяются на следующие основные категории: отраслевые лоббисты, политики, благотворители, иностранные и региональные лоббисты. Данные субъекты могут быть взаимосвязаны, однако между этими группами нет четкого разграничения и их деление весьма условно, так как, к примеру, финансово-промышленные корпорации могут относиться к политизированным группам, а благотворительные организации могут использовать в качестве инструмента группировки бизнеса, и наоборот [45, 50].

К первой группе можно отнести отраслевые организации и предприятия, объединения по видам деятельности, профессиональные ассоциации; финансово-экономические и социальные группы, добивающиеся необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных компаниях. Сюда же отнесем представителей крупной олигархии: банки, финансово-промышленные группы, интегрированные бизнес-группы, холдинги, корпорации и отраслевые компании, имеющие собственную экспортноимпортную и финансово-банковскую структуру, представителей в верхних эшелонах исполнительной власти, парламенте или политических движениях. Российские экономические элиты, занимающиеся лоббистской деятельностью в высшем законодательном и исполнительных органах власти, условно можно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики (представители газового комплекса, аэрокосмической элиты, энергетического комплекса, лесного комплекса, нефтяного комплекса, угольной промышленности, сельского хозяйства) и на базе частного сектора (организации и представители банковской элиты, Круглого стола бизнеса России, Союза промышленников и предпринимателей и др.) [45,49].

К «политикам» относятся политические партии, союзы, клубы, фонды, такие как Российский союз промышленников и предпринимателей; Круглый стол бизнеса России, ставящий во главу своей деятельности политический лоббизм с коммерческим результатом; Торгово-промышленная палата России; отраслевые и межотраслевые общественные ассоциации, занимающие промежуточные лоббистские позиции.

К «благотворителям» можно отнести организации, которые ориентированы на благотворительные и культурные акции, к примеру Московский английский клуб. В их число также входят социальные лобби — ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. Следует признать, что в РФ их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера.

Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. Первые места по активности и влиянию занимают Москва и Санкт-Петербург, а также представители якутского, татарского лобби [80, 132]. В борьбе за региональную собственность побеждает обычно тот, кто может предложить больше средств или чье влияние и поддержка со стороны властных структур выше по статусу. Одним из способов использования региональных ресурсов лоббирования является непосредственное делегирование во власть регионов представителей групп влияния, например, Абрамович (Сибнефть) в Чукотском АО; Хлопонин (Норильская горная компания) в Таймырском АО, а затем в Красноярском крас и т. д. При этом следует подчеркнуть, что лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам других регионов России неизбежно приводит к негативным последствиям.

Иностранные лоббисты — это влиятельные зарубежные группы давления, национальные общины, которые пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран [133]. Показательным примером иностранного лоббизма является предложение Министерства транспорта ФРГ передать России 200 самолетов своих компаний взамен устаревших ТУ-134 и ТУ-154, что «может подтолкнуть активное лоббирование снижения таможенных пошлин на самолеты, которое, возможно, поддержат Минтранс и Минэкономразвития России».

Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы, консалтинговые агентства и аналитические центры. Легальные лоббисты институционализированы как посредники между объектами лоббизма и заинтересованными субъектами. Степень значимости лоббиста определяется тем, насколько удачно он может продвигать тот или иной проект или законопроект в органах власти или крупных группах влияния [45].

Вопросы, лоббируемые представителями корпоративных структур и отдельными гражданами, различны. Если у представителей организованных структур круг лоббируемых интересов концентрируется в основном вокруг проблем экономической направленности, то граждан, как правило, волнуют проблемы социального характера. Результативность лоббирования групповых интересов организаций, представителей корпоративных интересов крупного бизнеса и отдельных граждан зависит не только от методов воздействия на власть, но и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения органами государственной власти [40].

К объектам лоббизма относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В исполнительных органах власти контроль лоббирования затруднен из-за огромного размера управленческого аппарата. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти во многом зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование, как правило, ведется на парламентском уровне.

В Советском Союзе лоббизм существовал в виде посланцев отдельных предприятий и регионов, в современной России он представлен прежде всего группами давления и представителями различных олигархических объединений. В 2000;2004 гг. модифицировалась основа экономического могущества олигархических группировок, их экономической базой стали полученные в ходе приватизации гиганты советской промышленности. Олигархи прочно интегрировались в реальный сектор экономики и в большой мере заинтересованы в создании макроэкономических условий для его развития. Главным источником сверхдоходов олигархов является присвоение природной ренты, формально являющейся национальным достоянием, что объясняет нежелание их лобби принимать какие-либо законы о природной ренте. Основная экономическая стратегия олигархических группировок — захват или скупка прибыльных бизнесов с использованием административного ресурса, создание новых бизнесов скорее является исключением.

В настоящее время определились основные направления усиления влияния олигархов на все сферы экономической и политической жизни: это скупка энергетики, борьба за включение региональных энергетических компаний в состав олигархических группировок, мобилизация финансовых ресурсов [45]. При господстве частнособственнической психологии, что характерно для современного состояния нашего общества, индивидуальные и групповые интересы противопоставлены общественным интересам. Стремясь реализовать свои притязания, те или иные лоббистские группы, как правило, не считаются с общественными интересами и действуют вопреки им [40]. В связи с этим олигархическая модернизация всегда ставила в центр своего внимания лоббирование, исходя из своих специфических интересов, а именно:

• • максимизации прибыли олигархов — собственников крупных производств;
• • максимизации рыночной капитализации принадлежащих олигархам корпораций;
• • легализации капиталов и других ресурсов олигархов за границей.

Инициатива и предприимчивость в рамках олигархических структур строго локализованы жесткими бюрократическими правилами и стремлением этих структур, используя все методы лоббизма, защитить свои позиции. Таким образом, олигархическая модернизация неразрывно связана с комплексом негативных факторов, включая:

• • смещение структуры российской экономики в сторону сырьевой и транзитной;
• • недооценку снижения интеллектуально-технологического потенциала нации;
• • принижение роли ВПК не только как несущей конструкции советской экономики, но и как важного элемента геостратегической эволюции страны;
• • открытое попрание олигархами легальных норм, нигилистическое отношение к государству, противоправную активность в хозяйственной жизни;
• • подрыв принципа равных возможностей, что выражается в последовательном сопротивлении установлению равных для всех правил ведения бизнеса, а также в широком использовании своего влияния и лоббирования в государственных органах на федеральном и региональном уровнях при ведении конкурентной борьбы, получении крупных заказов;
• • консервацию сырьевого характера развития, так как олигархи показали себя образцовыми захватчиками доходных бизнесов, неплохими менеджерами существующих производств, но слабыми создателями новых бизнесов [45].

Надо признать, что олигархический слой не стал ни национально, ни социально ответственной элитой России. Коммерческой и предпринимательской олигархии удалось сосредоточить в своих руках подавляющую массу эффективной собственности, и при отсутствии общенациональной идеи олигархические корпорации просто отстраняют от участия в какой-либо существенной предпринимательской деятельности другие слои и группы общества. При этом для оправдания корпоративного дележа широко используется совокупность формализованных процедур, официально предназначенных для облегчения перехода от государственно-социалистической к рыночно-капиталистической экономике [46].

Мировая тенденция, которая предполагает приоритет нематериальных активов в значимости компаний, переход к «экономике репутаций» [134, 135], практически не затронула российский бизнес, и чем дальше будет откладываться введение новых стандартов, тем более вероятной становится неизбежная негативная реакция власти и общества.

Также можно констатировать, что общественные интересы в России плохо сформированы, в стране отсутствует сильное гражданское общество, существующие демократические институты слабы и малоэффективны, что в значительной мере обусловлено укреплением олигархического корпоративизма как доминирующей формы отношений между государством и обществом. Наблюдается снижение роли парламента и ослабление влияния политических партий. Что касается российских СМИ, то после 1996 г. их свобода была значительно ограничена и критика в адрес власти исчезла для того, чтобы гарантировать переизбрание Ельцина. После 1996 г. российские СМИ больше не обладали независимостью [136].

Среди предпринимательских структур наиболее влиятельны финансово-промышленные группы, финансовые объединения, крупнейшие концерны и корпорации, способные аккумулировать финансовые и иные средства для инвестиций в политическую сферу с достаточно ощутимыми для нее последствиями. За этими финансовыми объединениями стоят, как правило, три типа структур:

• • связанные с торговлей, причем преимущественно в ее экспортно-импортном варианте, а потому нуждающиеся в квотах, лицензиях и льготных кредитах, предоставляемых правительством и Центробанком;
• • освоившие быстрее других операции с землей и недвижимостью;
• • связанные с разного рода финансовой, прежде всего банковской и сопутствующей банковской, например страховой и инвестиционной, деятельностью [76, 137].

К организованным лоббистским структурам относят также интегрированные бизнес-группы (ИБГ), под которыми подразумевается совокупность юридических и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность. Структура ИБГ предполагает наличие таких составляющих, как:

• • коммерческие организации, образующие совокупность агентов влияния, лоббирования, деятельность которых определяется критериями экономической эффективности;
• • агенты влияния, между которыми существуют регулярные взаимосвязи, более тесные, чем просто рыночные, т. с. данная совокупность в некоторых существенных экономических или управленческих аспектах постоянно или периодически выступает как единое целое;
• • центр принятия ключевых решений, обязательных для всех агентов влияния и лоббирования, он является центральным элементом и может быть представлен юридическим лицом либо группой физических лиц, например основных собственников или высших менеджеров.

По типу интегрирующих механизмов ИБГ можно разделить на две большие группы, имущественные, основанные на имущественных отношениях', управленческие, основанные на управляющих механизмах. Достаточно редкими являются классические холдинги. Эту форму имеют наиболее развитые в экономическом и управленческом смысле группы, такие как Газпром или ЛУКОЙЛ, являющиеся лидерами среди российских и зарубежных энергетических компаний. К ним также относятся структуры, формируемые на базе государственной собственности, где лоббирование фактически проводится государственными структурами [46].

Период наибольшего развития российских ИБГ и одновременно их максимального влияния в российской экономике приходится на конец 1997 г. К тому времени сформировалась группа лидеров (группа Инкомбанка, группа МОСТ, Консорциум «Альфа-групп» и др.), которые намного опережали по масштабам и влиятельности вес другие на основании следующих экономических критериев: масштабы деятельности; паритет финансовой и имущественной составляющей; устойчивость, как хозяйственная, так и институциональная; успешность на внутреннем и мировом рынках; реальные перспективы развития; преобладание частной собственности.

К числу механизмов, реально формирующих подавляющую часть российских ИБГ, на наш взгляд, относятся лоббирование и обеспечение мер государственной поддержки, что почти всегда является результатом симбиоза коммерческих структур с политическими и лоббистскими группировками или отдельными влиятельными лоббистами. В своих ответах на вопросы граждан РФ 18 декабря 2003 г. В. В. Путин следующим образом описал пример проявления негативного влияния законодательно не оформленного лоббизма в стране. Если во всех развитых экономиках сверхприбыль у нефтяных компаний изымается государством в соотношении: 20% - в пользу нефтяных компаний и 80% - в доход государства, то в России это соотношение — 50 на 50. В связи с этим российское правительство еще в 2002 г. вышло с предложением в Государственную думу изменить это соотношение и увеличить изъятие сверхприбыли в доход государства, чтобы эффект от хорошо работающих частных предприятий был чувствительным для экономики страны и для каждого конкретного рядового гражданина. Лоббисты нефтяных компаний в Государственной думе нс позволили это сделать правительству [45].

Экономическая роль большинства крупнейших ИБГ в течение 1998 — начала 2004 г. изменилась количественно, но не качественно. Они остались в числе лидеров и значимых субъектов лоббизма в российской экономике. Однако их политическая роль и характер отношений с государством претерпели значительную трансформацию. До 1998 г. происходил относительный рост ресурсов всех ведущих экономических группировок по сравнению с ресурсами, находящимися в распоряжении властных структур. В 1998 г. начался обратный процесс. С осени 1998 г. ни одна ведущая ИБГ, за исключением, может быть, Газпрома, уже не обладает ресурсами, достаточными для давления на структуры федеральной исполнительной власти и нс может навязывать правительству с помощью лоббизма свои варианты народно-хозяйственных решений. Напротив, правительство или Центробанк РФ могут относительно легко и на вполне законных основаниях уничтожить за неповиновение любую частную структуру, что наглядно продемонстрировано в случае отзыва лицензии у Инкомбанка осенью 1998 г., а также заведения уголовных дел против Гусинского, Березовского и ЮКОСа.

Среди факторов, определяющих становление и функционирование региональных структур, можно выделить:

• • наличие традиционной родовой структуры, что характерно для тех регионов, где сохранилась традиционная социальная структура (Северный Кавказ, Саха (Якутия), Бурятия);
• • влияние руководителей крупных промышленных, сельскохозяйственных предприятий, легального бизнеса и органов силовых структур;
• • тесное взаимодействие с местной властью (например, алмазодобывающих компаний с руководством Республики Саха (Якутия)) [46].

В этих условиях проявляются четыре типа поведения регионов с соответствующими центробежными векторами и своей спецификой лоббистской деятельности.

На первом месте стоят регионы, обладающие значимыми запасами нефти и газа: Тюмень, Татарстан, Башкортостан, Чечня. Учитывая особую значимость в настоящее время энергоносителей, данные регионы имеют особое значение для развития процессов регионализации, занимая наиболее радикальные позиции в лоббировании своих интересов.

На втором месте по центробежному потенциалу и с иной спецификой лоббистской деятельности находятся регионы с развитым аграрным сектором, производством сельскохозяйственной продукции, обеспечивающим или превышающим потребности местного населения, что выражается в стремлении создать необходимый резерв продукции для обмена с одновременным запрещением или ограничением вывоза сельхозпродукции за пределы области.

На третьем месте по скорости регионализации находятся регионы с преобладанием добывающих отраслей промышленности и со слаборазвитым сельским хозяйством. Они стремятся лоббировать организацию внутреннего бартера как с индустриальными, так и с сельскохозяйственными областями. Особое место занимает лоббизм в сфере продажи сырья и продуктов первичной переработки за рубеж.

На четвертом месте находятся наименее заинтересованные в ускорении регионализации области в основном индустриального направления, где производство сельхозпродукции не достигает объемов, необходимых для обеспечения потребностей населения. Их поведение связано с лоббированием тех видов продукции, которые могут котироваться на рынке обмена на энергоносители, сельхозпродукцию, или с лоббированием дополнительных валютных поступлений.

Поэтому в России очень высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития регионов; разрыв в экономических показателях может составлять десятки и даже сотни раз. Такой дифференциации нет в других промышленно развитых странах, где разница составляет десятки процентов [45].

Наиболее активные региональные политические элиты реализуют модель лоббирования российского правительства, добиваясь налоговых и иных финансовых льгот, что зачастую зависит от личностных качеств руководителя региона. Так, мэр Москвы Собянин занимает исключительно высокие позиции в рейтингах политической влиятельности.

Таким образом, анализ лоббизма позволяет отметить, что, во-первых, как в советский период, так и в современной России преобладала и преобладает корпоративная модель представительства интересов, и группы давления отличаются большей степенью активности, чем группы интересов.

Во-вторых, Государственная дума Федерального собрания РФ представляет собой многоинституциональный объект лоббирования. Структурными элементами приложения усилий лоббистского давления служат как представители депутатского корпуса, так и сотрудники аппарата Госдумы. Деятельность лоббистов в законодательном процессе возможна на разных стадиях подготовки законопроекта, однако наибольшая вероятность повлиять на процесс прохождения законопроекта предоставляется в ходе первого чтения; при этом следует отметить, что процедура по отстаиванию интересов отдельных граждан отличается малой степенью проработанности.

В-третьих, в России отсутствует цивилизованный лоббизм, важнейшей характеристикой которого считается не уровень коррумпированности, а следование правилам игры и четкое осознание корпоративного интереса, что делает более настоятельным принятие закона о лоббизме.

В-четвертых, в законе о регулировании лоббизма в федеральных органах власти необходимо предусмотреть гарантии контроля за лоббистами, обеспечение открытости и гласности их деятельности. В данном законе нужно определить механизмы и процедуру возможного участия лоббистов в принятии решений органами государственной власти. При этом следует учитывать, что бюрократизация этого процесса может только навредить, а недостаточное регулирование лоббистской деятельности способно привести к исключительно теневому или коррумпированному лоббированию. Принимать подобный закон необходимое пакете с другими связанными с ним актами, прежде всего с актами о борьбе с коррупцией. Только совокупность нормативных актов, комплексный подход и последовательность могут способствовать формированию гражданского общества, созданию демократических институтов в России и вместе с тем разрешению политических проблем в сфере лоббизма.