Административное право и административный процесс (судопроизводство)

Административное право — это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т.е. по осуществлению публичного администрирования).

В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу реализации субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиты, организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Эта деятельность непосредственно связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц.

В предмет административного права включаются все вопросы публичного управления, т.с. общественные отношения в сфере государственного (публичного) управления. Они складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы и природных ресурсов, экология, промышленность, транспорт и т. д.).

Сфера публичного управления уже давно не исчерпывается деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, в связи с чем был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

Основным назначением исполнительной власти является организация практического исполнения Конституции РФ и законов России в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Так как исполнительно-распорядительная деятельность является подзаконной, она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов.

Исполнительная власть — это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается этой властью в пределах полномочий, предоставленных ей законом. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются: издание правовых актов управления; использование распорядительных и контрольных полномочий; заключение административных договоров; проведение организационных мероприятий.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т. е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительнораспорядительных полномочий.

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право».

Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции.

Публичное администрирование — деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, но оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющие правоприменительные функции, функции по контролю и надзору^[1].

Единый для всех отраслей права метод правового регулирования может существовать только как объединение трех компонентов — дозволения, предписания и запрета, т. е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно один от другого.

Административное право, будучи элементом системы российского нрава в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т. е. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. В зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета можно различить три типа правового регулирования. В этом плане тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.

Гражданско-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладающей ролью дозволения. Он охватывает несколько больших групп социальных связей и явлений, входящих в предметы регулирования ряда отраслей материального права (гражданского, трудового, семейного и др.).

Административно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием предписаний. Он распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, которые присущи также нескольким материальным отраслям российского права, в том числе административному, финансовому, трудовому, земельному и др.

Уголовно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Он применяется к тем разновидностям социальных связей и явлений, которые закрепляются нормами материального уголовного права.

Среди конкретных.методов административного права можно выделить методы:

• — властных предписаний или императивный метод (неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов и должностных лиц публичной администрации; фактическое неравенство сторон: одна из них наделена государственно-властными распорядительными полномочиями по отношению к другой);
• — рекомендаций (рекомендации властного субъекта приобретают правовую силу при принятии их невластным участником отношений);
• — согласования или координации (принятие совместных нормативных правовых актов, издание органом-координатором правовых актов, определяющих права и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление планов совместных мероприятий и т. д.);
• — поощрения и стимулирования;
• — убеждения (использование разъяснительных, воспитательных, организационных мер):
• — принуждения.

Принуждение реализуется посредством принятия определенных мер, которые традиционно делятся на три группы:

— административно-предупредительные меры (контрольные и надзорные проверки, проверка документов, личный досмотр, контроль и досмотр вещей, введение карантина, оцепление территорий, санитарный осмотр грузе)!!, остановка движения транспорта, техосмотр транспортных средств и т. д.);

• — административно-пресекательные меры (требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т. д.); приостановление лицензий, принудительное решение, отстранение от управления транспортными средствами, запрещение работ, административное задержание, наложение ареста на банковские счета организаций и т. д.);
• — административное наказание (мера административной ответственности).

Административно-правовое отношение — урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей. Главной его особенностью является фактическое неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо. Однако, учитывая характер самого правоотношения, можно говорить о том, что и частный субъект, и публичный субъект обладают юридическим равенством. Праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой. За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность непосредственно перед государством. В состав правоотношения входят следующие элементы: субъект; объект; содержание правоотношения {субъективное право и юридическая обязанность).

Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Объектом административного правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие.

Основанием классификации субъектов административного права должно быть их правовое положение в системе публичного администрирования. Поэтому надо говорить о субъектах, наделенных государственновластными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных.

Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений. В силу этого административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных {властных) и частных {невластных) субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков: частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный; частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования); правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией.

В АПК РФ законодатель относит к публичным субъектам государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностных лиц.

В КАС РФ законодатель перечисляет такие публичные субъекты, как: органы государственной власти, иные государственные органы (ЦИК РФ, другие избирательные комиссии, Счетная палата РФ), органы военного управления, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, некоммерческие организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемые организации.

В современной России также много организаций, наделенные государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. К их числу относятся, например, государственные корпорации, Центральный банк РФ (Банк России), правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.

К публичным субъектам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация как централизованная, так и децентрализованная, их должностные лица.

В централизованную публичную администрацию можно включить: аппараты Президента РФ и Правительство РФ, органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ, их должностных лиц.

К децентрализованной публичной администрации относятся Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), Счетная палата РФ, прокуратура РФ, публично-правовые компании, государственные корпорации, муниципальные органы, их должностные лица и другие субъекты, имеющие властные полномочия.

К частным субъектам относят: граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, индивидуальных предпринимателей, организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица.

Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность — возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности административно-правового характера, т. е. быть участником административно-правовых отношений; она является частью общей правоспособности; административную дееспособность — практическую способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т. е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Частью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами.

Основными источниками административного права в России являются: нормативный правовой акт, договор нормативного содержания (нормативный договор).

Административно-процессуальное право (или административный процесс) нужно рассматривать как деятельность судов и включать в него административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях. Административный процесс имеет две основные формы: административно-спорный и административно-наказательный процессы. Первый, а именно административно-спорный процесс, связан с разрешением административных споров по делам, возникающих из административных правоотношений, и регулируется Федеральным конституционным законом от 05.02.2014 № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», КАС РФ, АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ. Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и применением мер ответственности — административных наказаний, и регулируется ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ.

Административное судопроизводство представляет собой урегулированный судебным административным процессуальным законодательством вид судебной деятельности, направленный на осуществление судебной власти в сфере административных и иных публичных правоотношений с целью защиты прав граждан и организаций и реализацию других задач административного судопроизводства. Теория процесса как юрисдикционной деятельности, связанной с разрешением правовых конфликтов, является основной, господствующей в современной доктрине зарубежных стран. Она опирается на классическую конструкцию процесса: стороны и арбитр — государство, разрешающее правовой конфликт. Процессуальное право трактуется при этом как совокупность норм, которые регулируют последовательность взаимообусловленных юридических действий, осуществляемых судьей, сторонами и иными процессуальными участниками с целью разрешения правового конфликта, вызванного применением норм материального права.

Цель административного процесса — обеспечить юрисдикционными средствами беспристрастное и справедливое разрешение административных споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией в процессе формирования и выражения административной воли в правовых актах, и гарантировать защиту прав частных лиц путем проверки законности этих актов. В результате административно-процессуальное право, по сути дела, сводится к судебному административному праву. Такой подход (с той или иной разницей в его обосновании) получил распространение во многих европейских и латиноамериканских странах^[2].

Для судебного административного процесса характерны следующие признаки:

• — одним из субъектов судебного административного процесса является суд: суд общей юрисдикции, Верховный Суд РФ или арбитражный суд;
• — субъекты судебного административного процесса совершают процессуальные действия, которые являются основными юридическими фактами, определяющими его динамику;
• — предметом судебного административного процесса являются дела из административных и иных публичных правоотношений, т. е. административное судопроизводство.

Таким образом, судебный административный процесс представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства.

Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на достижение конечной цели административного судопроизводства — разрешение дел из публичных правоотношений и защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов. В судебном административном процессе выделяются следующие пять стадий:

• 1) производство в суде первой инстанции;
• 2) производство в суде апелляционной инстанции;
• 3) производство в суде кассационной инстанции (в двух кассационных инстанциях);
• 4) производство в суде надзорной инстанции;
• 5) производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Некоторые авторы включают еще одну стадию — «исполнительное производство». Однако исполнительное производство предназначено для обеспечения принудительного исполнения судебных актов по делам административного судопроизводства. Сфера принудительного исполнения выделена из судебной власти и организационно отнесена к исполнительной власти, т. е. при этом осуществляется публичное администрирование. Однако за судом в сфере принудительного исполнения сохраняется ряд существенных полномочий, обеспечивающих предварительный либо последующий судебный контроль за актами и действиями судебного пристава-исполнителя, а также разрешение споров, возникающих в данной сфере. Поэтому в части, обеспечивающей реализацию судебных полномочий, исполнительное производство не может оставаться стадией судебного административного процесса.

• [1] Волков А. М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2017. С. 26.
• [2] Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития //Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3—15.