Органы контрольной власти

Согласно принципу разделения власти обычно выделяют три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Так представляли себе организацию высших органов власти создатели теории разделения власти Дж. Локк и Ш.-Л. Монтескьё. Однако по мере разрастания государства, усложнения его структуры, разнообразия форм и способов деятельности государственных органов возникла необходимость контроля за законностью актов и деятельностью аппарата государства, что обусловило образование четвертой ветви власти — контрольной.

Начало этому процессу положил созданный в Швеции в 1809 г. институт омбудсмана. Парламент страны (Риксдаг) в 1809 г. принял Акт о правлении, который предоставлял ему право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмана) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другимн органами власти, чтобы уравнять широкие полномочия короля с полномочиями парламента. Само понятие «омбудсман» происходит от «umbud», что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет. В государственно-правовом смысле институт омбудсмана понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного обзора за всеми государственными должностными лицами и представителями, но без права изменения принятых ими решений.

Впоследствии и в других странах сложилась система органов контрольной власти. Следует отметить, что контрольные функции в той или иной мере осуществляет большинство органов государства. Например, парламент или президент в зависимости от разновидности республики контролируют правительство. Правительство осуществляет контроль за действиями административного аппарата, существует ведомственный контроль и т. д. Подобные контрольные функции вытекают из необходимости создания механизма сдержек и противовесов, который невозможен до тех пор (по мнению Дж. Мэдисона), пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не может быть организован надлежащим образом».

Однако в XIX и XX вв. происходило становление самостоятельной ветви контрольной власти в лице общенациональных органов. В зависимости от предмета контроля выделяют следующие разновидности контрольных органов:

• — органы надзора за конституционностью (например, Конституционный совет во Франции);
• — органы надзора за законностью (прокуратура);
• — органы надзора за исполнительной властью и ее актами (например, Государственный совет во Франции);
• — органы контроля за соблюдением прав человека (например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации);
• — органы финансового контроля (например, Счетная палата в Австрии, во Франции, в России).

Рассмотрим функции контрольной власти на примере деятельности прокуратуры. В странах, принадлежащих к англосаксонской и романо-германской правовым системам, прокуратура (ее называют атторнейской службой или магистратом) имеет статус органа, содействующего судебной власти. Под атторнейской службой понимается совокупность федеральных структур, прокуратур штатов и местных правоприменяющих учреждений исполнительной власти, выполняющих юридическое консультирование нравительства, представляющих его в судах и обеспечивающих исполнение законов. Ее функции заключаются обычно в уголовном преследовании лиц, совершивших преступные деяния, в поддержании публичного обвинения в суде, часто в надзоре за законностью предварительного расследования преступлений и содержанием лиц в местах лишения свободы. Однако организация деятельности прокуратуры в странах, относящихся к различным правовым укладам, отличается.

В США функция государственного обвинения возложена на атторнейскую службу. Обвинение по уголовным делам — важная, но не единственная ее функция. Выполняя третью функцию, атторнейская служба действует как служба обвинения, наделенная правомочиями от имени государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в судах. В связи с тем что правомочия агторнейской службы в сфере уголовного преследования аналогичны правомочиям прокуратур других государств, американскую атторнейскую службу называют, как правило, «прокуратурой», а самих государственных атторнеев — «прокурорами».

В организационном отношении прокуратура США, как и суды, строится по двухзвенной системе: федеральная прокуратура и прокуратура штатов. Организационно и функционально эти системы самостоятельны, формы прокурорских органов в различных штатах отличаются одна от другой.

Федеральная прокуратура возглавляется генерал-атторнеем (генеральным прокурором США), который в составе правительства занимает пост министра юстиции и возглавляет соответствующее ведомство. На каждые два-три штата создается прокурорский округ, возглавляемый окружным атторнеем, непосредственно подчиненным генеральному прокурору. Возглавляя, по-существу, всю федеральную систему юстиции, генеральный прокурор выступает от имени правительства США в Конгрессе и в иных государственных органах по вопросам применения права, консультирует президента по юридическим вопросам и дает соответствующее заключение министерствам и ведомствам; по делам исключительной важности он выступает в Верховном суде США, а уголовные дела, подсудные федеральным органам, им возбуждаются и прекращаются.

Министерство юстиции во главе с прокурором республики осуществляет деятельность троякого рода; а) руководит федеральной прокуратурой и ФБР;

б) осуществляет общий надзор в сфере бюджетно-финансовых вопросов судебных органов; в) представляет интересы правительства в судебных спорах. Министр юстиции, как и другие члены правительства, назначается президентом США на четыре года. В таком же порядке назначаются и окружные прокуроры. Должность и функции генерального прокурора США определяются текущим законодательством, а не конституционным.

Прокурорские органы в штатах разнообразны и организационно неоднородны. В большинстве штатов атторнейская служба не представляет собой централизованной системы органов под единым руководством.

Иная модель прокурорского надзора в странах романо-германской правовой системы.

Во Франции на прокуратуру возложены функции возбуждения уголовного преследования, надзора за предварительным следствием и поддержания обвинения в суде. Прокуроры находятся под руководством и контролем вышестоящих руководителей и подчиняются министру юстиции. В судебном заседании их речь свободна.

Прокуратура строго централизованна и построена па началах иерархического подчинения, комплектуется из особо доверенных лиц; прокуроры назначаются президентом, но представлению министра юстиции, возглавляющего как органы суда, так и органы прокуратуры. При каждом апелляционном суде имеется генеральный прокурор со своими помощниками, главный из которых носит звание генерального адвоката. Генеральный прокурор находится в непосредственном подчинении министра юстиции, который в свою очередь вправе давать указания должностным лицам прокуратуры в рамках компетенции апелляционного суда.

Под надзором находятся все должностные лица судебной полиции. Прокурор возглавляет судебную полицию, в задачу которой входит первоначальное расследование уголовных преступлений. Все первичные материалы и сообщения о совершении преступлений направляются прокурору, пользующемуся исключительным правом возбуждения уголовного преследования. Он может либо передать дело в суд, либо направить его для производства предварительного следствия следственному судье (следователю), либо прекратить дело. Прокурор имеет право в любой момент знакомиться с материалами следствия и делать следователю предложения о производстве тех или иных действий. В суде прокурору предоставлено больше процессуальных прав, чем защитнику; некоторые его требования (например, вызов свидетеля, приобщение новых доказательств) обязательны для суда.