Взаимосвязь политических изменений и процессов трансформации государственной службы

Исторические особенности государственной власти в России оказали существенное влияние на научное изучение процессов трансформации государственной службы. С одной стороны, необходимость осуществления повседневного контроля над огромной территорией и решения масштабных задач обусловила раннее становление в нашей стране профессиональной государственной службы. Но с другой стороны, преобладание сильной авторитарной власти обусловило тот факт, что общество даже формально не участвовало в развитии государственного аппарата. Ввиду этого, на наш взгляд, развитие политической науки в России произошло сравнительно поздно, а политико-административные процессы оставались на периферии внимания исследователей. Следствием этого стало изучение вопросов государственной службы в рамках правовой науки, так как было необходимо теоретически обосновать нормы взаимоотношений между политическим принципалом и зависимым от него бюрократическим аппаратом. Это справедливо как для дореволюционного, так и для советского периода.

В мировой практике картина была несколько иной. Демократизация общественной жизни в ходе развития парламентарных систем обусловила появление исследований о механизмах контроля обществом над бюрократией с помощью политических представителей. Творцы теории политико-административной дихотомии М. Вебер и В. Вильсон были политическими деятелями и мыслителями. В современных странах Запада государственно-управленческая проблематика находится в центре внимания политологов.

В годы перестройки и после распада СССР отечественные политологи концентрировались преимущественно в сфере публичной политики, а изучением трансформации государственного аппарата снова занялись правоведы, усилиями которых создавалось новое служебное законодательство. Несколько позднее началась разработка отдельных вопросов государственной службы с позиций социологии и экономики. Так вырабатывались границы научного дискурса в данной области знания.

Вместе с тем профессор О. Ф. Шабров уже в 1998 г. указал на неправомерность исключения государственной службы из сферы политических исследований¹. Государственная служба, по его мнению, включена одновременно в политическое управление как механизм политической власти и в неуправленческие горизонтальные политические отношения государства. Неполитические, на первый взгляд, процессы технологического управления (правоприменение), затрагивая интересы больших общественных групп, приобретают политическое содержание.

В тот же период теоретические основания для политического изучения государственной службы были заложены Е. Г. Морозовой^[1][2]. Было указано, что этап департизации и формально-юридического обособления государственной службы пройден и на повестку дня встал вопрос оценки эффективности исполнительной власти. Изучение законодательства не дает понимания того, как на самом деле функционирует государственный аппарат.

Для решения этой задачи предложена концепция политико-административного управления (В. С. Комаровский, Е. Г. Морозова). В ее рамках происходит конвергенция административного и политического дискурсов. Первый отражает лишь внутреннее функционирование государственного аппарата, изучая правовые доктрины и процедуры, организационные структуры и кадры управления. Другой, политический дискурс рассматривает внешние параметры государственной службы, ее роль в обществе. При таком подходе становится очевидным, что госслужба не только исполняет политические решения, но и активно участвует в их разработке, имеет широкие возможности для нормотворчества и интерпретации законов, реализует свои групповые интересы, а также является посредником между властью и обществом. Это дало основание назвать бюрократию «четвертой ветвью государственной власти»^[3].

На указанных теоретико-методологических основаниях произошло оформление школ политического анализа проблем бюрократии в ряде ведущих научных центров страны: РАГС-РАНХиГС при Президенте РФ (В. С. Комаровский^[4], Л. Н. Тимофеева^[5], А. В. Понеделков^[6]); МГУ имени М. В. Ломоносова (А. И. Соловьев¹, Г. В. Пушкарева^[7][8], И. А. Василенко^[9]); СпбГУ (Л. В. Сморгунов^[10]); МГИМО (У) МИД России (О. В. Гаман-Голутвина^[11]). Предметом исследований названных авторов становились политико-административные элиты, имидж государства, политические коммуникации, конфликты в бюрократической среде, проблемы открытости аппарата, реформы государственной службы и административные реформы.

Следствием повышенного внимания в обществе и экспертной среде к проблемам бюрократии стали диссертационные исследования, защищенные с конца 1990;х гг. по вопросам государственной службы.

Самая ранняя известная нам докторская диссертация по политологии, связанная с государственной службой, защищена В. В. Воробьевым в 1999 г. В ней автор справедливо указывает, что развитие госслужбы соответствует типу развития общества, а опосредующим звеном между типом общества и моделью государственной службы выступают политический режим и политическая система^[12]. Автор приводит многочисленные свидетельства отсутствия четкой политики в сфере государственной службы, вследствие чего имело место не целенаправленное создание нового, а беспорядочная эволюция существующих форм. Поэтому представляется неправомерным использование термина «становление» и, на наш взгляд, корректнее называть процесс реформированием, институциональной трансформацией.

Несмотря на это логическое противоречие, в дальнейшем появился ряд кандидатских диссертаций (В. И. Ханин, К. В. Востриков, И. В. Лескова), оперирующих термином «становление» применительно к постсоветской государственной службе^[13]. При этом сами авторы указывают на существование института госслужбы в любом обществе с различиями, выражающимися лишь в степени его юридической формализации.

Государственная служба как политико-административная система рассмотрена в работах С. Л. Коровиной, О. М. Мартыненко и Ж. В. Грековой. В частности, обоснована ведущая роль государственной службы, особенно в органах исполнительной власти, в механизме государственного управления на примере различных стран, регионов и временных периодов¹.

Глубокое исследование политико-административных институтов в ходе политической модернизации проведено в докторской диссертации Г. Л. Купряшина^[14][15]. Хотя работа непосредственно не посвящена государственной службе, автор исследует траекторию ее изменения как элемент модернизации государственного управления. Значение данного исследования состоит в полноправном включении вопросов институциональной трансформации государственной службы в современный политологический дискурс.

На стыке политологии и права выполнены кандидатские исследования О. Е. Падалкиной и М. С. Кабанова, близкие по тематике и защищенные почти в одно время^[16]. Оба автора характеризуют государственную службу как политико-административный властный институт и политического актора.

По политико-правовой тематике защищена в 2011 г. докторская диссертация X. А. Валеева. В ней автор характеризует институт государственной службы как совокупность правовых норм, органов власти и «модернизационных идей»^[17]. Суть данного института автор правомерно определяет как посредничество между обществом и политической властью.

Вместе с тем работа Валеева содержит ряд спорных положений. Например, автор указывает на отсутствие в стране единой системы государственной службы, но при этом предлагает регулировать отдельным законом службу в органах каждой из ветвей власти. Отмечая необходимость преодоления обособленности государственной службы от общества, данный автор одновременно предлагает разработать специально для госслужащих корпоративный этический кодекс. Автор указывает на ключевую роль госслужбы в обеспечении национальной безопасности, игнорируя иные ее общественные функции. Наконец, автор предложил создать орган управления государственной службой в виде подчиненного Президенту Федерального агентства. Однако очевидно, что такое агентство, как орган исполнительной власти, не сможет реализовывать полномочия по управлению военной и правоохранительной службой. В настоящее время эти функции выполняются Администрацией Президента РФ, выведенной из ветвей власти. Таким образом, данное исследование имеет во многом идеалистический характер: правовые установки в нем превалируют над реальными процессами развития.

Ряд политологических исследований касается кадровых аспектов развития государственной службы: В. И. Ивановой рассмотрены политические ценности государственных служащих; А. В. Шкредов связал общественное восприятие госслужащих с легитимностью политической власти, А. Н. Савлук провел политический анализ проблем государственной кадровой политики¹.

Особенности российского федерализма обусловливают необходимость исследований развития государственной службы на региональном уровне (В. А. Лапина, Р. X. Кунабаев, А. В. Гайер)^[18][19]. Отдельно исследуется специфика государственной службы в представительных органах (Е. В. Ксенофонтова)^[20].

Представляют интерес диссертации, раскрывающие характеристики института государственной службы и особенности его реформирования. Еще в конце 1990;х гг. процесс институционализации госслужбы изучен Т. С. Емельяновой^[21]. Развитие государственной службы в контексте политических изменений исследовано О. В. Агеевым, А. В. Моисеевым, О. Н. Жильцовой^[22].

Политические аспекты реформирования государственной службы разработал в кандидатской диссертации Л. Е. Вахнин¹. Им обоснован важный тезис о принципиальном сходстве структуры российского общества и корпуса государственных служащих, вследствие чего процесс становления гражданского общества в стране выражается также в демократизации системы государственной службы. Указано на необходимость активного политического участия госслужащих в государственном управлении.

Следует также указать на докторскую диссертацию В. Б. Слатинова, в которой трансформация государственной службы рассматривается как элемент политико-административных реформ^[23][24][25]. Реформирование госслужбы характеризуется как политически обусловленный процесс, зависящий от установок политических акторов. Опыт прежних реформ до 2010;х гг. автор описывает как попытки частичной рационализации, при этом рациональность бюрократии ограничена поведением самих политических акторов. Данный автор не использует понятия «становление» применительно к постсоветской государственной службе, а говорит об «институциональном строительстве». Указывается, что институциональный эффект от реформ бюрократии определяется чертами политического режима. Кроме того, доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития.

Обобщая работы по проблематике исследования, следует отметить, во-первых, большое число политологических исследований государственной службы, затрагивающих также исторические, правовые, философские, социологические, кадровые и иные аспекты. К настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в политологический дискурс и анализируются с позиций политико-административного управления. Во-вторых, достаточно четко определены институциональные рамки государственной службы. В-третьих, доказана политическая обусловленность трансформаций государственной службы. В-четвертых, указано, что проблемы госслужбы нельзя изучать изолировано от проблем конкретного общества. Наконец, в-пятых, накоплен обширный критический материал о реформах госаппарата.

Наряду с этим, в изученных работах можно выделить ряд пробелов, обусловивших необходимость настоящего исследования. Во-первых, почти все предшествующие работы написаны на основе качественных данных (публицистика, анализ законодательства, экспертные опросы) или описательных социологических данных, позволяющих определить лишь, что думали респонденты, а не что происходило на самом деле. Ввиду этого многие выводы и обобщения представляются недостаточно обоснованными.

Во-вторых, государственная служба изучается либо через внутренние процессы (кадры, функции), либо как «черный ящик», процессы в котором закрыты для общества. Попытки установить взаимосвязь между процессами внутри системы и внешним эффектом от ее функционирования не являются магистральным направлением исследований.

В-третьих, признавая преемственность государственной службы, исследователи игнорируют советский период ее развития. Имеющиеся исследования либо изучают институт госслужбы вне места и времени, либо охватывают период его современной трансформации. Например, утверждается, что госслужба СССР строилась на «полном подчинении служащего руководителю учреждения» и что она «не вписывалась в мировую практику». Однако специальные исследования показывают, что управленческий опыт СССР не только соответствовал практике развитых стран, но в ряде случаев опережал ее и поэтому не утрачивает своей актуальности¹.

В-четвертых, несмотря на большой интерес к политическому анализу развития государственной службы, выявлено лишь три докторских диссертации, соотносящиеся с темой настоящего исследования. При этом многие аспекты в них либо не затронуты, либо рассмотрены поверхностно, что ограничивает применимость полученных им выводов.

Множественность исследований, использующих понятие института государственной службы и институциональный метод к его изучению, обусловливает необходимость систематизации подходов.

Институт государственной службы определен О. Ф. Шабровым как набор норм, формализующих отношения внутри государственного аппарата и между аппаратом и обществом^[26][27].

В. Б. Слатинов определяет этот институт как совокупность норм, которые в конкретном обществе регулируют статус служащих, их взаимодействия друг с другом, с политическим руководством и обществом^[28]. И. В. Лескова описывает институт госслужбы как элемент политической системы, обеспечивающий ее функционирование и воспроизводство механизмов государственного управления^[29].

Г. Л. Купряшин рассматривает государственную службу как политико-административный институт, представляющий собой властные отношения, связанные с политическим режимом, а также управленческие инструменты и результаты коммуникации, компромисса между заинтересованными группами интересов. К числу политико-административных институтов, наряду с госслужбой, относятся нормотворчество (эндогенный институт) и функциональное представительство интересов (экзогенный институт). Последнее может быть корпоративно-иерархическим (при модели рациональной бюрократии), рыночно-лоббистским (при модели государственного менеджмента) и сетевым (при модели Governance).

Обобщая изложенное, определим институт госслужбы как:

• 1) властное образование, связанное с политическим режимом;
• 2) иерархическую структуру должностей и статусов;
• 3) набор правовых норм, функций и полномочий;
• 4) кадровый состав работников, обладающий определенными ценностями;
• 5) механизм взаимодействия групп интересов.

Эти институциональные характеристики имеют универсальный характер, применимы для любой страны и временного периода.

Институционализация государственной службы требует определения ее места в обществе, в системе государственного управления, а также целей, задач и общественных потребностей, удовлетворяемых данным институтом.

На рис. 3.1 представлена авторская интерпретация государственной службы в системе институтов общества. Все институты условно разделены на пять групп. Госслужба является политико-административным институтом.

Институт государственной службы призван удовлетворять две общественные потребности: обеспечить реализацию государственной политики во всех сферах и обеспечить повседневный контакт между обществом и институтами политической власти. В этой двойственности удовлетворяемых общественных потребностей проявляется дихотомический — политико-административный — характер рассматриваемого института. Обе потребности сосуществуют, однако в каждом обществе приоритет отдается одной из них. Например, приоритет реализации политики проявляется в концепции рациональной бюрократии, приоритет интересов экономических агентов — в концепции государственного менеджмента, приоритет общественного интереса — в концепции Governance. Наряду с классическими моделями существуют иные, в которых государственная служба отвечает интересам неформальных кланов (неопатримониальная) или собственным корпоративным интересам бюрократии (транзиторная).

Посредническая роль государственной службы в обществе определяет цель этого института. В исследованиях государственной службы с позиций политики, социологии и права ранее обычно не поднимался вопрос о цели ее существования, более общей, чем цель конкретной реформы.

Рис. 3.1. Архитектура института государственной службы и его место в системе общественных институтов^1.

¹ Источник: здесь и далее составлено автором.

Если государственная служба существует при любом общественном строе, значит, она имеет некую универсальную цель. На наш взгляд, такой целью является содействие в обеспечении сбалансированности общественного развития при реализации политики. В теоретическом плане мы исходим здесь из установки Т. Парсонса о двух функциях государства в современном обществе — обеспечение целостности общества и реализацию общественных интересов. Близкая формулировка дана А. Г. Барабашевым, утверждающим, что цель госслужбы состоит в создании условий для более эффективного общественного воспроизводства не только в экономическом, но и в политическом, и в социальном плане¹.

В ранних обществах с примитивной организацией необходимость в специальном аппарате управления отсутствовала. В сложноорганизованном обществе непосредственная реализация решений силами одних политических лидеров уже невозможна. Вместе с тем уровень квалификации и самосознания членов общества не позволяет исполнять государственные решения в форме гражданской самоорганизации. Эти два фактора — сложность общества и неподготовленность граждан к управлению — исторически обусловили необходимость в возникновении института профессиональных управленцев — государственных служащих. Пик влиятельности кадровой бюрократии пришелся на период научно-технического подъема и усложнения производства при сохранявшемся господстве ручного труда в первой половине XX в. Тогда потребность общества в управлении была высокой, а компетенции членов общества низкими.

В современном обществе потребность в управлении еще более возросла ввиду усложнения производственных и общественных процессов. Однако развитие производительных сил требует от большего количества работников владения знаниями, требующими принятия самостоятельных решений. Повышение образовательного уровня и связного с ним самосознания населения становится необходимым условием общественно-экономического развития. Понимание законов общественного развития гражданами будет способствовать постепенному превращению общества из пассивного объекта управления в активно действующий субъект, способный контролировать и руководить политикой и работой государственного аппарата^[30][31]. Развитие гражданского общества, подъем уровня образования, внедрение информационных технологий создают предпосылки для снижения потребности в посредничестве государственных служащих и широкого вовлечения граждан в практическую управленческую деятельность.

Сформулированная выше цель государственной службы находит выражение в том, что государственная служба опосредует взаимодействия между всеми общественными институтами, воздействуя на каждый из них и, в свою очередь, испытывая ответные воздействия, что видно на рисунке. Формализация этих взаимодействий происходит в виде норм и правил (правовой компонент в архитектуре института госслужбы). Эти нормы могут быть кодифицированы в виде особого законодательства о государственной службе, либо рассредоточены по отраслям права. Правовой статус государственной службы включает ее границы, права, обязанности, запреты, ограничения, гарантии и ответственность. Государство, налагая определенные публично-правовые обязательства на госслужащего, берет на себя в отношении его определенную ответственность и уравновешивает ограничения соответствующими гарантиями.

Кроме того, регулируются виды и уровни государственной службы.

Наличие законодательства является важным, но не необходимым условием институционализации. Критически важно закрепление набора задач государственной службы в обществе. Эти задачи детализированы на ведомственном уровне, но их базовый набор, как правило, не определен. Это представляется фундаментальным недостатком. Неэффективность многих попыток реформирования объясняется нарушением принципа системности.

В ряде исследований предложен набор политических задач бюрократии (разработка ведомственных норм; аналитическое обеспечение принятия политических решений; использование специальных знаний как ресурса власти; автономия при исполнении поручений политиков; прямое участие высших госслужащих в выработке политических решений; возможность для интерпретации политических решений и правовых актов)^[32].

Сформулировать задачи института государственной службы, вытекающие из цели, возможно, опираясь на фактически реализуемые функции и полномочия государственных органов:

• — нормотворчество и регулирование (детализация и интерпретация в подзаконных актах законов, устанавливаемых на политическом уровне);
• — контроль и надзор за единообразным применением законодательства;
• — принятие мер для восстановления нарушенных прав и свобод;
• — управление организациями государственного сектора;
• — планирование, аналитика, консультирование политических лидеров;
• — размещение заказов (заданий) на производство товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
• — наполнение государственного бюджета, управление имуществом, собственностью, финансами государства;
• — предоставление публичных услуг, консультирование граждан и организаций, выдача правоустанавливающих и справочных документов по запросам заявителей;
• — обеспечение функционирования и взаимодействия государственных органов, обслуживание политических руководителей (делопроизводство, кадровая работа, мобилизационная подготовка и т. д.).

Данные задачи универсальны. Часть их направлены на политическое руководство, часть — на общество и его институты, а остальные — на внутренние процессы в самой госслужбе. Приоритетность задач госслужбы в каждом обществе неодинакова. Однако выделить главную задачу затруднительно, так как ни одна из них сама по себе не определяет качество управления, а все вместе они характеризуют деятельность государства.

Кроме явных задач, основанных на нормах права, существуют латентные задачи. Латентные задачи вытекают из каждой явной задачи приведенного перечня. Например, задача нормотворчества априори предполагает упорядочение общественных отношений. Возможная латентная задача связана с принятием несовершенных правовых актов ради извлечения выгоды. Таким образом, латентные задачи направлены не на обеспечение интересов общества, а на интересы самого института и его элементов. Латентными задачами государственной службы, на наш взгляд, являются рентоизвлечение, удовлетворение личных и групповых интересов, поддержание гомеостаза системы (противодействие изменениям) и т. д.

В этом проявляются дисфункции института государственной службы. Для государственной службы как бюрократической системы актуальна проблема вырождения содержательной деятельности в ритуально-символическую. Такой институт перестает реализовывать общественную потребность и превращается в псевдосистему. Политическая псевдосистема подменяет общественные цели собственными целями, а обеспечение устойчивости общества — поддержанием собственной устойчивости. Причиной дисфункций может быть как низкий общественный статус, приводящий к оттоку профессионалов, так и элитизм, порождающий закрытость от общества; как слабость правового регулирования, так и мелочная регламентация. Не просматривается универсального сценария для преодоления дисфункций государственной службы. Существование дисфункций является следствием несовершенства институтов, их внутренних противоречий и наличия собственных интересов, отличных от интересов общества в целом. Следует отличать собственные дисфункции данного института и дисфункции, присущие конкретному обществу в общем. Если собственные дисфункции можно преодолеть установлением общественного контроля над деятельностью института, то преодоление системных дисфункций требует длительной эволюции общества в целом.

Внутреннее функционирование института государственной службы описывается организационным и кадровым компонентами. Первый включает структурные и процедурные элементы. Если правовой компонент отвечает на вопрос, чем является госслужба и зачем она нужна обществу, то организационный компонент отвечает на вопрос о том, как должна быть организована госслужба для реализации своей цели и задач в обществе, какие ресурсы нужны ей для этого. Нерациональная организация управления сводит на нет любые глобальные цели, однако в отсутствие сформированных задач и приоритетов развития деятельность института концентрируется на внутренних процессах и теряет социальную эффективность.

В свою очередь, кадровый компонент отвечает на вопрос: кто, какой личный состав, составляет корпус государственный служащих, какими профессиональными и личностными качествами обладают эти люди? Кадровый компонент рассматривает не только наличные кадры, но и перспективную потребность в их подготовке и развитии.

Как социальный институт государственная служба решает задачи воспроизводства, социализации, внутренней коммуникации, сохранения своих свойств с помощью системы поощрений и санкций. Статусноролевая структура затрагивает все компоненты архитектуры института. Общий статус службы определяется правовым компонентом, должностные статусы, формальные санкции и поощрения закреплены организационным компонентом. Кадровый компонент дополняет формальную организацию набором неформальных норм и ценностей.

Особенностью государственной службы является ее глубокая стратификация. Наличие внутренних перегородок позволяет государственной службе эффективно противостоять попыткам изменений. Слабая формализация повышает роль неписаных правил, но заорганизованность также стимулирует развитие неформальных норм. В условиях жесткой формализации наладить взаимодействие между элементами системы, как писал М. Крозье, возможно лишь с использованием неформальных связей, дублирующих или заменяющих официальные каналы.

В рамках кадрового компонента происходит социализация индивидов (габитус). Закрытая модель госслужбы предполагает набор корпоративных ценностей, отличных от ценностей других институтов. Государственные служащие в первую очередь руководствуются собственными интересами и интересами подразделения, потом интересами государственного органа и государственной службы в целом, далее интересами политического руководства и лишь в последнюю очередь интересами общества. Эти установки могут быть выражены в форме официальных предписаний либо индивидуальных или коллективных представлений о должном, осуждаемом и запретном поведении. Лояльность служащих поддерживается созданием для них, даже на нижних ступенях, преимуществ перед лицами, не включенными в систему. Эти преимущества компенсируют накладываемые ограничения. Смещенная система ценностей ставит волю руководителя выше общего блага и заставляет подчиненного исполнять ее вне зависимости от последствий.

Открытая модель способствует конвергенции собственных ценностей и норм государственных служащих с ценностями, господствующими в данном обществе. Однако даже в рамках данной модели в системе государственной службы присутствуют служебные отношения между должностными лицами, основанные на субординации и подчинении, публичные отношения между чиновниками и гражданами, а также неформальные отношения государственных служащих между собой (дружеские, конкурентные и т. д.).

Рассмотренная архитектура института государственной службы затрагивает лишь его статику, что не позволяет понять закономерности развития. Методологическим основанием для исследования процессов в динамике является институциональная теория.

На первом этапе институциональные исследования затрагивали лишь формально-правовые институты. Такой подход виден в большинстве ранних исследований государственной службы как института, которые были критически проанализированы нами выше.

В современных условиях поле институционального анализа охватывает весь спектр формальных и неформальных норм, определяющих структуру и функционирование общества. Неоинституциональный подход оперирует категориями, привнесенными из экономики; центральным звеном являются транзакционные издержки, т. е. издержки взаимодействия, затраты на сбор и обработку информации, на проведение переговоров и принятие решений.

Участие государства в снижении транзакционных издержек в обществе происходит путем законодательного регулирования взаимоотношений между институтами. Группы интересов, влияющие на процесс законотворчества, формируют политические рынки. Все институты испытывают взаимные влияния, и каждый из них сопротивляется попыткам изменения себя извне¹. Институциональные изменения всегда являются, результатом переговоров, компромиссом между всеми группами влияния. Любые отношения между акторами рассматриваются институционалистами как контрактные^[33][34]. Для любого участника величина ожидаемых чистых выгод от участия в институте должна превышать альтернативные издержки. Несовершенство институтов обусловлено участием в переговорах множества участников. Необходимость согласования их противоречивых интересов делает итоговое решение ограничено рациональным, даже при рациональном поведении каждого из участников. Несовершенство институтов первого рода, согласно О. Уильямсону, представляет собой выбор участниками переговоров стратегии изменений из нескольких реальных вариантов. Несовершенство второго рода предполагает сравнение действующего института с неким идеальным эталоном^[35]. Суть подхода в том, что при обсуждении изъянов институционального устройства недостаточно видеть преимущества одной альтернативы перед другой, а нужно понимать условия, в которых сложилось данное устройство и повлиявшие на него факторы. Важно не то, какой из вариантов правильнее, а какой из неправильных вариантов реализуем с наибольшей вероятностью. Применительно к проблемам госслужбы отмечено, что учет мнений всех интересантов в ходе реформы еще не гарантирует позитивных изменений¹.

Первоначально считалось, что задача государства в обществе состоит в сокращении регулирования, так как оно повышает транзакционные издержки. В их отсутствие рынок самостоятельно решит все задачи, связанные с развитием экономики. Согласно классическому подходу Р. Коуза, различия между правительствами и политическими режимами состоят лишь в их способности минимизировать издержки^[36][37]. В современных исследованиях проводится новая мысль, что институциональное проектирование призвано минимизировать как изъяны государственного регулирования, так и провалы рынка, который самостоятельно не может урегулировать многие проблемы.

С точки зрения институциональной теории характеристики государственной службы формируются и изменяются под воздействием субъектов политического рынка. Этим объясняется, что институт госслужбы может быть не только политизирован, но и коммерциализирован или даже криминализирован в зависимости от того, какой из акторов (партии, бизнес, криминалитет) более влиятелен в данное время. Кроме того, государственная служба обладает собственной переговорной силой и оказывает ответное влияние на другие институты. Достижение институционализма как методологии состоит в отказе от рассмотрения государственной службы лишь как объекта воздействий и включении ее в состав активных акторов^[38].

Каждый институт характеризуется совокупностью формальных и неформальных норм. Подвижный баланс интересов способствует непрерывным институциональным изменениям. Для изменения формальных норм существуют легитимные процедуры, неформальные нормы более динамичны. Институциональные изменения могут происходить как целенаправленно в виде реформ, так и стихийно. В ходе реформ бюрократии следует учитывать интересы всех сил, создающих правила, по которым бюрократия должна действовать, включая интересы самой бюрократии как самоорганизующейся системы. В противном случае усилия по реформированию будут блокированы той группой, чьи интересы ущемлены.

Авторская интерпретация процесса институциональных изменений в системе государственной службы представлена на рис. 3.2. Политический рынок соподчинен институциональной структуре общества: общественные институты имеют в нем своих представителей, которые в ходе контактов определяют дизайн институтов. Под институциональными рамками понимаются границы института, за которыми начинается его взаимодействие с другими институтами.

Рис. 3.2. Динамика институциональных изменений государственной службы.

Видно, что политический рынок соподчинен институциональной структуре общества: общественные институты имеют в нем своих представителей, которые в ходе контактов между собой определяют дизайн институтов (представлен пример института государственной службы). Под институциональными рамками понимаются границы института, за которыми начинается его взаимодействие с другими институтами. Ряд экспертов называют содержание институциональных рамок институциональным полем.

Этап институционального выбора соотносится с политическими циклами: политические изменения вызывают создание и изменение институтов общества. Существующая политическая организация определяет способность общества к модернизации, которая может происходить в рамках четкой стратегии, однако на деле наличие такой стратегии является опциональным, необязательным элементом. Институциализация ускоряется в условиях транзита общества в новое качественное состояние вследствие острого кризиса его прошлых форм. В условиях транзита старые институты теряют легитимность, и издержки на их изменение снижаются. Институциональные рамки в этот период подвижны, преобладают неформальные нормы, которые в ряде случаев полностью вытесняют собой формальные. Усиливается метаконкуренция, т. е. борьба между институтами¹.

Осуществлять институциализацию в условиях общественной стабильности сложнее, так как старые институты сопротивляются изменениям. Институционализация может происходить в форме выращивания институтов, их эволюции (реформирования) или трансплантации, т. е. импорта институтов из одних условий в другие в готовом виде^[39][40]. Импорт институтов бывает успешным в случаях, если неформальные нормы в обществе близко соответствуют формальным нормам импортируемого института. Институты, созданные в период транзита, могут иметь переходный характер^[41]. В любом случае под влиянием окружающей среды заимствованные институты вскоре приобретают специфику и лишь отчасти напоминают образец.

Институциональное строительство сопровождается формированием или изменением институциональных норм. Наборы формальных и неформальных норм, ценностей, приоритетов развития и организационно-правовых рамок составляет институциональные модели, каждая из которых имеет национально-исторический характер. Нормы и ценности подвижны и определяются динамикой развития общества, его потребностями. Несоответствие между потребностями общества и внутренними интересами института порождает институциональный кризис. Распространенной причиной кризиса является асимметрия прав и обязанностей между институтами или между участниками общественного института. В ситуации, когда нормы и правила прежних институтов утратили силу, а новые еще не выработаны или игнорируются, возникает институциональный вакуум.

Вариантом институционального эффекта является институциональное равновесие, ситуация относительной стабильности норм и ценностей. Если стабильность порождена общей устойчивостью институциональной структуры общества и его потребностей, то она оправдана. Однако чаще равновесие института вызвано желанием доминирующей общественной группы эксплуатировать сложившиеся институциональные нормы в своих корпоративных интересах. В случаях, когда несовершенство института не может быть своевременно исправлено ввиду заинтересованности влиятельных акторов или вследствие высоких издержек, образуется институциональная ловушка¹. В случае государственной службы такая ловушка возникает, когда бюрократия становится автономной в выработке политических решений и сама устанавливает нормы для своей деятельности.

Институциональная ловушка — это «дурное» равновесие, при котором институт, утративший общественную значимость, продолжает существовать. Требуется усилие общества, изменение всей его институциональной структуры, чтобы разрушить неэффективный институт или модернизировать его, исходя из общественных потребностей. Как писал М. Крозье, изменения в государстве зависят не столько от управленческих воздействий аппарата, сколько от обратного влияния общества на государственный аппарат.

На рис. 3.2 видно противоречие, заложенное в самой сути государственной службы: бюрократия является одновременно субъектом и объектом реформирования. В условиях слабости участников политического рынка (политической элиты, представительства групп интересов и гражданского участия) бюрократия монополизирует принятие решений, и возникает предпосылка для институциональной ловушки: усиливается рентоориентированность и оппортунистическое поведение госслужащих^[42][43].

Необходимость преодоления данного противоречия актуализирует внимание к вопросам повышения эффективности институтов.

Данный вопрос давно исследуется, и выработан ряд подходов. Если институт государственной службы понимается как самостоятельный субъект политики, то госслужащие должны нести ответственность за результаты выработки политических решений. Если же государственная служба воспринимается как объект политических воздействий, то она ответственна лишь за исполнение решений. При любом подходе она ответственна за взаимодействия внутри системы управления и коммуникацию с обществом.

Эффективность института является интегральной характеристикой, измеряемой показателями развития общества в целом. Стабильность или изменчивость института сами по себе не говорят о его эффективности, важно то, как институт удовлетворяет общественную потребность. Есть практика количественной оценки эффективности институтов как стоимости издержек взаимодействия (трансакций) данного института с другими институтами.

Институциональный подход требует учитывать не только внешние и формальные требования, поэтому следует отметить, что теоретически признавая себя институтом, созданным для решения задач общества, госаппарат на практике желает реализовывать собственные цели. Политико-административная организация дает возможность реализовать стремления наиболее активных представителей общества, как правило, внутри данной организации, а не в противодействии ей. Это способствует повышению жизнеспособности системы и лишает общество способности бороться с ней¹.

Неэффективность института государственной службы часто бывает вызвана его закрытостью, вследствие чего теряется способность быстро и адекватно реагировать на изменения в обществе. Нарушение меритократии приводит к тому, что интеллектуальный ресурс аппарата управления отстает от роста аналогичного ресурса общества. Контроль со стороны более простой системы (бюрократия) над более сложной системой (общество) отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии.

Политизация госслужбы также не ведет к повышению эффективности, как и бюрократизация политики. Правящий класс стремится воспроизводить авторитарные методы управления даже в условиях демократического режима. Рационализации в ходе реформ подвергаются в основном нижние уровни управления, в то время как сам процесс принятия решений остается закрытым, и его эффективность не оценивается^[44][45].

В стратегических документах по развитию государственной службы следует определять цели и задачи госслужбы как института. Эффективность будет состоять в степени достижения этих целей и задач за определенный период времени. Это должно препятствовать возникновению неэффективных гибридных институтов при быстром внедрении в ходе реформ элементов, свойственных более развитым институтам («эффект преждевременного переключения» по В. М. Полтеровичу). Важно избегать технократизма, ибо без воспитательной, идеологической подготовки внедрение новых технологий в старых институтах не дает положительного эффекта. Институциональные реформы в переходных обществах бывают связаны с поверхностными имитационными заимствованиями «лучших образцов». Следует проводить реформы с учетом прежнего опыта, учитывая национально-исторические модели государственной службы. Попытки ослабления политического контроля над бюрократией при неразвитых гражданских институтах порождают рост коррупции, так как гражданское участие и сетевое управление на деле оборачиваются вмешательством в деятельность бюрократии различных групп интересов. Для успешной реализации политического курса рекомендуется «веберизация», т. е. возврат к отграничению бюрократии от влияния общества¹.

Также указывается на неприменимость при решении многих задач государственной службы проектного подхода, ориентированного на сроки и результаты, и приоритетности традиционного процессного подхода, ориентированного на следование процедурам. Особое внимание эксперты обращают на этическое регулирование и совершенствование внутренней организации института государственной службы. Важная роль здесь принадлежит рефлексии — способности института наблюдать и описывать свои базовые элементы в динамике. Источником данных для этого является обратная связь, получаемая как социологическими, так и статистическими методами. Эти данные служат основой для выбора вектора реформирования и принятия управленческих решений (англ, evidence-based policy making)^[46][47].

Повышение эффективности института государственной службы многие эксперты связывают с созданием системы управления^[48]. Масштабное и с необратимыми последствиями совершенствование государственной службы требует внутренней целостности, обеспечиваемой применением принципов программно-целевого управления. Содержанием программ реформирования, с точки зрения ряда экспертов, должна быть не минимизация транзакционных издержек простым сокращением аппарата, а максимизация дополнительных ценностей, получаемых вследствие работы государства. Оценка эффективности может производиться при этом через вклад института госслужбы в произведенную совокупную стоимость, прирост ВВП и т. д^[49].

Политическая эффективность государственной службы, на наш взгляд, должна оцениваться через анализ реального влияния института на изменение показателей общественно-экономического развития в ходе происходящих в течение определенного времени институциональных изменений. Суть изменений должна сводиться к адаптации модели госслужбы к процессам, происходящим в экономике и обществе. Предлагается авторская схема оценки эффективности института государственной службы (рис. 3.3).

Рис. 3.3. Схема оценки и управления эффективностью института государственной службы.

Приоритеты политического руководства в отраслевом разрезе находят отражение в программных документах. Важным инструментом для оценки эффективности государственной политики является официальная статистика. Методика соотнесения целевых показателей госпрограмм (ожидаемые результаты) со статистическими показателями (достигнутые результаты) отражена в блоке «фильтрация показателей». В результате будет получен набор показателей, отражающих в динамике реализацию политических приоритетов в отраслях, на достижение которых направлена деятельность государственной службы. Сопоставление данного набора статистических показателей с показателями внутреннего развития государственной службы в разные годы позволяет сделать вывод о соответствии ее функционирования приоритетам развития экономики и общества на разных этапах институциональной трансформации. На основании полученных выводов возможна корректировка принципов функционирования государственной службы для повышения ее эффективности, проведение систематического мониторинга показателей, а также сопоставительный межстрановой анализ.

Таким образом:

• 1) к настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в политологический дискурс. Вместе с тем почти все работы написаны на основе качественных данных, ввиду чего многие обобщения представляются недостаточно обоснованными;
• 2) разработана схема архитектуры института государственной службы и его места среди институтов общества. Институт государственной службы призван удовлетворять две общественные потребности: обеспечить реализацию государственной политики и обеспечить повседневный контакт между обществом и политической властью;
• 3) разработана авторская интерпретация процесса институциональных изменений в системе государственной службы. С точки зрения институциональной теории характеристики государственной службы формируются и изменяются под воздействием субъектов политического рынка.

• [1] Шабров О. Ф. Эффективность политического управления (системно-кибернетический подход): дис. … д-ра полит, наук (далее — д.п.н.). М.: РАГС, 1998. С. 112.
• [2] Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // Государственная служба России: научные труды РАГС (1997): сб. М.: РАГС, 1998. С. 7—19.
• [3] Комаровский В. С., Морозова Е. Г. Государственная служба и политико-административное управление // Вестник РУДН. 2001. № 3. С 167—182.
• [4] Комаровский В. С. Реформирование государственной службы России: выбор путии методов. М., 1997; Комаровский, В. С. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4.
• [5] Тимофеева Л. Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе гос-службы // Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала: сб. М.: РАГС, 1998; Конфликтогенность политико-административной сферы как объект исследования. М.: РАНХиГС, 2011.
• [6] Понеделков А. В. Элита (политико-административная элита). Ростов н/Д., 1995;Понеделков А. В., Лысенко В. Д. Региональные административно-политические элитыРоссии: итоги постсоветской эволюции // Социология власти. 2012. № 3. С. 30—39.
• [7] Соловьев А. И. Политико-административные противоречия в российской системегосударственного управления // Вестник Московского университета. 2007. № 4. С. 7—15.
• [8] Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Пушкарева Г. В. Государственная службав системе механизмов формирования государственной политики // Вестник Московского университета. 2010. № 3. С. 21—38.
• [9] Василенко И. А. Инновационные технологии в процессе российской административной реформы: возможности и границы использования // Государственный советник. 2015. № 1 (9). С. 5—8.
• [10] Сморгунов Л. В. Административная реформа в России: автономия государства и егоспособность к управлению // Проблемы современного государственного управленияв России: сб. М.: Научный эксперт, 2007. 104 с.
• [11] Gaman-Golutvina О. State and State Bureaucracy in the Context of Public AdministrationReforms. In: Oleinik A., (ed.). Administrative Reform in Post-Socialist Countries. London: Routledge, 2008; Комаровский В. С, Гаман-Голутвина О. В. Бюрократия и современныепроблемы реформирования государственной службы // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 2; Гаман-Голутвина О. В. Мировой опыт реформирования систем государственного управления // Вестник МГИМО. 2013. № 4.
• [12] Воробьев В. В. Государственная служба: проблемы становления и развития: дис. …д.п.н. М.: ИСПИ РАН, 1999. 324 с.
• [13] Ханин В. И. Социально-политические основы становления государственной службыв современной Росси: дис. … канд. полит, наук (далее — к.п.н.). М.: МГОПУ, 2000.130 с.; Востриков К. В. Институт государственной службы: становление, социально-политические характеристики: дис. … к.п.н. Кемерово: КемГУ, 2003. 145 с.
• [14] Коровина С. Л. Политико-административные системы исполнительной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ): дис. …к.п.н. М.: РАГС, 2000. 196 с.; Грекова Ж. В. Реформирование государственной службыкак политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контекстероссийских реалий: дис. … к.п.н. М.: РАГС, 2001. 185 с.; Мартыненко О. М. Государственная служба как политико-административный институт современной России: факторы развития: дис. … к.п.н. М.: ГУУ, 2002. 192 с.
• [15] Купряшин Г. Л. Политико-административные институты модернизации государственного управления: дис. … д.п.н. М.: МГУ, 2013. 440 с.
• [16] Падалкина О. Е. Реформирование системы государственной службы РФ: политикоправовой аспект: дис. … к.п.н. М.: ИГП РАН, 2005. 177 с.; Кабанов М. С. Политикоправовые основы реформирования государственной службы в РФ: дис. … к.п.н. М. :МГОПУ, 2006. 146 с.
• [17] Валеев X. А. Институт государственной службы Российской Федерации: политикоправовое исследование: дис. … д.п.н. М.: РАГС, 2011. 489 с.
• [18] Иванова В. И. Политические ценности в системе подготовки управленческих кадровгосударственной службы: дис. … к.п.н. СПб.: СЗАГС, 2005. 188 с.; Шкредов А. В. Отношение общества к государственной службе как фактор легитимности политической власти в современной России: дис… к.п.н. М.: РАГС, 2011. 204 с.; Савлук А. Н. Механизмыреализации государственной кадровой политики в условиях современной административной реформы: дис. … к.п.н. СПб.: СЗФ РАНХиГС, 2013. 135 с.
• [19] Лапина В. А. Совершенствование государственной службы в системе государственного управления субъекта РФ: дис … к.п.н. Чита: ЧГУ, 2004. 185 с.; Кунакбаев Р. X. Государственная служба в системе власти: региональный аспект (на примере республикиБашкортостан): дис. … к.п.н. Уфа.: БашГУ, 2005. 122 с.; Гайер А. В. Политико-управленческая эффективность административной реформы (на примере республики Коми) :дис. … к.п.н. СПб.: СПбГУ, 2009. 290 с.
• [20] Ксенофонтова Е. В. Совершенствование государственной гражданской службыв представительных органах власти: дис. … к.п.н. Ростов н/Д.: СКАГС, 2007. 159 с.
• [21] Емельянова Т. С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты: дис. …к.п.н. Орел.: ОРАГС, 1999. 126 с.
• [22] Агеев О. В. Институт государственной службы в системе властных отношений совре менной России: дис… к.п.н. Н. Новгород: НГУ, 2002. 200 с.; Моисеев А. В. Институт государственной службы в условиях трансформации современной России: дис____к.п.н. М.: О
• [23] ОМГУ, 2007. 179 с.; Жильцова О. Н. Трансформация организационно-политическихоснов исполнительной власти в процессе административных преобразований в современной России: дис. … к.п.н. Саратов: СГУ, 2011. 204 с.
• [24] Вахнин Л. Е. Политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации в контексте демократизации политической системы на современном этапе: дис. … к.п.н. М.: ГУУ, 2006. 216 с.
• [25] Слатинов В. Б. Трансформация института государственной гражданской службыв условиях политико-административных реформ в постсоветской России: дис. … д.п.н.Курск: КурГУ, 2011. 458 с.
• [26] Журавлев Д. А. Государственная кадровая политика как фактор формированияполитической элиты в СССР и РФ: сравнительный анализ: дис. … к.п.н. М.: МГУ, 2015.
• [27] Шабров О. Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность //Социология власти. 2005. № 6.
• [28] Слатинов В. Б Реформирование государственной службы в России: институциональные эффекты и ловушки // Россия и современный мир. 2012. № 1. С. 79—90.
• [29] Лескова И. В. Становление института государственной службы в условиях политической модернизации современной России: политологический анализ: дис. … к.п.н.Орел: ОРАГС, 2004. 157 с.
• [30] Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственнойслужбы Российской Федерации // Вопросы ГМУ. 2007. № 1. С. 19—52.
• [31] Toffler A. Powershift: Knowledge, Wealth and Violence at the Edge of the 21st Century. Bantam Books, 1990. 585 p.
• [32] Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1999. 247 с.
• [33] Тамбовцев В. Л. Институциональный рынок как механизм институциональныхизменений // Общественные науки и современность. 2001. № 5. С. 28—38.
• [34] Pejovich S. The market for institutions versus the strong hard of the state, the case ofEastern Europe // Economic institutions, markets and competition / B. Dallago, L. Mittone (eds.). Cheltenham: Edward Edgar, 1996. P. Ill—126.
• [35] Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996;Williamson О. The theory of the firm as governance structure: from choice to contract //Journal of Economic Perspectives. 2002. Vol. 16. № 3. P. 171—195.
• [36] Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5—22.
• [37] Шастико А. Е. Методологический статус новой институциональной теории // Журналэкономической теории. 2013. № 4. С. 36—47; Acemoglu D., Robinson J. The rise and decline ofgeneral laws of capitalism // Journal of economic perspectives. 2015. Vol. 29. № 4. P. 123—135.
• [38] Rethinking Political Institutions // The Art of the State / Shapiro, I., Skowronek, S., Galvin, D (eds.). N. Y.: NY University Press, 2006; The Oxford Handbook of PoliticalInstitutions / ed. by R. Rhodes. Oxford University Press, 2008.
• [39] Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институтыв современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4;Olsen J. Р. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent EuropeanExperiments in Democratic Organization. Oxford: Oxford University Press, 2010.
• [40] Кузьминов Я. И., Радаев В. В., Яковлев А. А., Ясин Е. Г. Институты: от заимствования к выращиванию (опыт российских реформ и возможность культивированияинституциональных изменений) // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 5—27; Полтеро-вич В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука в современной России. 2001. № 3.
• [41] Полтерович В. М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal of Economics. 2012. Vol. 8. № 2. P. 25—44.
• [42] Полтерович В. М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественныенауки и современность. 2004. № 3; Слатинов В. Б. Реформирование государственнойгражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки. СПб.: СПбГУ, 2010. С. 328—330.
• [43] Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления / Т. Верхай-нен [и др.]. М.: Всемирный Банк, 2006.
• [44] Knott J. Н., Miller J. G. Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice.1987; Heikkila T. The Contribution of Public Choice Analysis to Decision Making Theoriesin Public Administration // Handbook of Decision Making / ed. G. Morcol. Harrisburg: CRCPress, 2006. P. 21—38.
• [45] Grant R. W., Keohane R. 0. Accountability and Abuses of Power in World Politics //American Political Science Review. 2005. Vol. 99. № 1. P. 36—-54.
• [46] Соловьев А. И. Институты власти и управления в стратегии российской модернизации: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета. 2010. № 3.
• [47] Соболев Н. А. Модель эффективности государственной службы в России: проблемарефлексии // Вопросы ГМУ. 2012. № 4. С. 177—193.
• [48] Баснак Д. В. Создание системы управления российской государственной службойв современных условиях // Вопросы ГМУ. 2008. № 4. С. 4—-26.
• [49] Барабашев А. Г. Кризис государственного управления и его влияние на основныеадминистративные парадигмы государства и бюрократии // ВГМУ. 2016. № 3. С. 163—194.