Функции, методы и инструменты государственного регулирования экономической деятельности

Исходя из целей, государственное регулирование выполняет важные функции в рыночной экономике. Для функционирования экономической системы должна быть создана необходимая законодательная база, которая гарантирует неприкосновенность частной собственности, свободу предпринимательства, защиту предпринимателей от произвола бюрократии.

В связи с этим важнейшей функцией государства является создание правовой основы функционирования и развития экономики. Это реализуется через гражданское, налоговое, антимонопольное, бюджетное законодательство и г. п.

Государство обязано определить правовое поле деятельности субъектов рыночной экономики. Ведь рыночный механизм сам по себе не способен концентрировать ресурсы для приоритетного развития соответствующих отраслей экономики, ускоренной структурной перестройки промышленного производства. Это функция государственного регулирования экономики.

Одна из главных функций государственного регулирования — создание условий для инвестиционной, инновационной и предпринимательской деятельности при обеспечении стабильности национальной валюты. Это достигается мерами финансовой, денежной, кредитной, налоговой политики.

Функцией государственного регулирования является воздействие государства на распределение доходов в обществе. Ведь в рыночной экономике высокие доходы получают те, кто преуспел в конкуренции, а низкие те, кто потерпел неудачу. В связи с этим необходимы меры социальной защиты малообеспеченных слоев населения со стороны государства.

В осуществлении государственного регулирования важное место занимает инструментарий государственного регулирования. Он включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль и др.

Одним из инструментов государственного регулирования являются законодательные и подзаконные акты, издаваемые государством. К наиболее значимым из них относятся: банковское, таможенное, налоговое, валютное, гражданское законодательство, при помощи которого государство определяет степень монополизации рынка, налоговые механизмы, очерчивающие границы регулирования; трудовое законодательство, регламентирующее взаимоотношения работников с работодателями; государственные стандарты и требования, определяющие условия эксплуатации окружающей среды.

Материальной базой и важным инструментом государственного регулирования являются государственная собственность и государственное предпринимательство. Государственная собственность используется в качестве базы для достижения как долгосрочных, так и конъюнктурных, антициклических целей государственного регулирования.

К числу структурных целей относятся освоение капиталоемких и рисковых направлений научно-технического прогресса, решение ряда региональных задач (освоение неразвитых территорий, строительство новых и перевод уже существующих предприятий в депрессивные районы).

Государственная собственность используется для регулирования социальных процессов.

Инструментами государственного регулирования выступают финансовая, денежно-кредитная, промышленная, структурная и научно-техническая политика. С помощью последних (промышленной, структурной и научно-технической) обеспечивается стимулирование и достижение экономического роста, макроэкономической сбалансированности.

Социальная политика и внешнеэкономическое регулирование являются мерами государственного регулирования, не уступающими по значимости вышеперечисленным инструментам. С помощью социальной политики обеспечивается достижение социальной безопасности относительно справедливого распределения доходов.

Внешнеэкономическое регулирование включает торговую политику государства, управление валютным курсом, систему внешнеторговых тарифов, квот, лицензий.

Государственное экономическое прогнозирование основано на результатах анализа реального положения дел в экономике, существующих потребностей и возможностей использования всех факторов и имеющихся ресурсов, на учете тенденций развития науки, техники, интеллектуального потенциала, позволяет получить достоверные знания о том, что может произойти в экономике в тех или иных условиях.

Исследование вариантов развития помогает осознанно формировать экономическую политику, определять совокупность рычагов, обеспечивающих ее эффективную реализацию.

Вопросы финансовой, денежной, бюджетной, налоговой, кредитной политики будут рассмотрены в гл. 7. В этом параграфе мы более подробно остановимся на вопросах прогнозирования и планирования экономического развития.

В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прогнозирование — это деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социальноэкономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях ее социально-экономического развития, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На федеральном уровне осуществляется стратегический прогноз РФ, прогноз научно-технического развития РФ, прогноз социально-экономического развития РФ, бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период и т. п.

Важно знать!

Стратегический прогноз Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности РФ.

Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах научно-технологического развития РФ и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития РФ на среднесрочный или долгосрочный период.^[1][2][3]

• 3) анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-тсхнологичсского развития РФ на долгосрочный период;
• 4) прогноз технологического развития секторов (отраслей) экономики, в том числе по субъектам РФ;
• 5) направления научно-технологического развития РФ и основные направления совершенствования научно-технической политики и др.

Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается по поручению Президента РФ на 12 и более лет Правительством РФ с учетом данных, представляемых органами исполнительной власти и Российской академией наук. Его корректировка осуществляется каждые шесть лет. Стратегический прогноз Российской Федерации содержит:

• 1) оценку рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности РФ;
• 2) поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности РФ;
• 3) оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности РФ;
• 4) оценку конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе и др.

Определено, что прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет Минэкономразвития России на основе данных, представляемых органами исполнительной власти и другими участниками стратегического планирования.

Корректировка прогноза осуществляется в соответствии с решением Правительства РФ с учетом прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период. Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период содержит:

• 1) оценку достигнутого уровня социально-экономического развития РФ;
• 2) определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития РФ на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов;
• 3) определение вариантов внешних условий социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, основные показатели развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы;
• 4) оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ РФ, отраслевых документов стратегического планирования РФ и планируемых институциональных преобразований;
• 5) показатели вариантов прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменение внешних и внутренних условий развития;
• 6) направления и основные показатели социально-экономического развития, балансы по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур на долгосрочный период с учетом проведения мероприятий, содержащихся в государственных программах РФ;
• 7) основные показатели регионального развития на долгосрочный период;
• 8) иные положения, определенные Правительством РФ.

Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период разрабатывается в соответствии с БК РФ.

Прогнозирование также осуществляется и на уровне субъекта РФ и муниципального образования.

Государственное экономическое программирование является важным инструментарием государственного регулирования экономики.

Это обусловлено тем, что социально-экономические программы, базируясь на экономических прогнозах, используют весь комплекс элементов государственного регулирования экономики и имеют целевую направленность.

Экономические программы не только формулируют цели развития, но и определяют материальные, финансовые средства реализации этих целей. Задача государственного программирования — комплексное использование в глобальных целях всех элементов государственного регулирования экономики.

Государственные программы РФ разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, определенных в стратегии социально-экономического развития РФ, отраслевых документах стратегического планирования РФ, стратегии пространственного развития РФ и основных направлениях деятельности Правительства РФ.

Они разрабатываются на период, определяемый Правительством РФ и включают подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации.

Программирование позволяет использовать все средства государственного регулирования экономики и избежать противоречивости и несогласованности регулирующих мероприятий отдельных государственных органов.

Программно-целевой инструментарий государственного регулирования предполагает определение комплекса планируемых мероприятий для достижения социально значимых целей в документах стратегического планирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 13 июня 2013 г. указывается, что государственные программы РФ должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Федеральные бюджеты на 2014 и 2015 гг., бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации были сформированы в структуре государственных программ. Развитие государственных (муниципальных) программ является основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.

Государственные программы — это документы стратегического планирования, содержащие комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных, но задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Они разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на период, определяемый Правительством РФ.

Государственные программы включают подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы, и отдельные мероприятия органов государственной власти. Утверждаются Правительством РФ в соответствии с БК РФ.

Перечень государственных программ утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950;р. В соответствии с названным Перечнем должны быть разработаны 43 государственные программы РФ. В настоящее время на федеральном уровне утверждены 39 государственные программы РФ. Их перечень сформирован по отраслевому признаку, исходя из приоритетов социально-экономического развития РФ, отраженных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и включает пять направлений:

• 1) новое качество жизни (содержит 13 госпрограмм, направленных на качественное развитие отраслей, ориентированных на человека, включающее развитие здравоохранения, образования, поддержку семьи и улучшение качества жизни социально незащищенных групп населения, развитие пенсионной системы и др.);
• 2) инновационное развитие и модернизация экономики (включает 18 программ по развитию приоритетных отраслей промышленности, таких как судостроение, авиационная, оборонно-промышленный комплекс, электронной и радиоэлектронной и других, науки, внешнеэкономической деятельности);
• 3) сбалансированное региональное развитие (включает 6 программ по региональной политике и развитию макрорегионов, межбюджетным отношениям);
• 4) обеспечение национальной безопасности (включает 2 программы по обеспечению обороноспособности и государственной безопасности);
• 5) эффективное государство (включает 4 программы по управлению федеральным имуществом, управлению госфинансами, развитию финансовых и страховых рынков, внешнеполитической деятельности, юстиции).

В БК РФ внесены поправки, обеспечивающие создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. Закреплен отказ от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и предусмотрена системная оценка влияния бюджетных расходов на достижение целей государственных (муниципальных) программ.

В научной литературе появился ряд работ, посвященных данному вопросу^[4].

Мнение специалиста Л. Е. Калинина верно подметила, что использование программно-целевого метода органами государственной власти ставит перед административно-правовой наукой следующие вопросы: «кто и на основании чего определяет цели программы; в какой административно-правовой форме должны приниматься программы; кто их должен разрабатывать (вопросы компетенции); как они должны реализовываться; как программы должны финансироваться; как оценивается результат программы; кто и какую ответственность несет за недостижение целей программы»^[5].

В настоящее время внедрение программно-целевых методов управления имеет своей целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и фактическими результатами их использования как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях в результате реализации государственных (муниципальных программ)^[6].

К 2016 г. в России должен быть завершен переход к программно-целевому методу стратегического и бюджетного планирования. Таким образом, государственные (муниципальные) программы станут ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

В то же время при реализации государственных программ необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программноцелевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.

Вопросы практики Практика формирования государственных программ РФ, субъектов Российской Федерации и муниципальных программ выявила наличие следующих проблем и ограничений:

• 1) большинство программ было разработано ранее принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», поэтому необходимо привести их в соответствие с данным актом;
• 2) разработка и утверждение государственных (муниципальных) программ осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ устанавливаются, как правило, на более длительную перспективу;
• 3) некоторые государственные программы нуждаются в доработке, в части согласования с уже существующими федеральными и ведомственными целевыми программами, «дорожными картами», а также соотношения государственных программ РФ с отраслевыми, межотраслевыми и территориальными документами стратегического планирования;
• 4) отсутствуют методические рекомендации, но разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;
• 5) планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными. Не удалось в полной мере обеспечить приоритезацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры^[7]. Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики;
• 6) отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов. Разработчики программ сами определяют перечень конечных показателей и критерии оценки эффективности бюджетных расходов;
• 7) отсутствуют долгосрочный прогноз социально-экономического развития РФ и бюджетная стратегия. Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены;
• 8) не утверждены npoqmiMbi «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года», «Обеспечение обороноспособности страны», «Развитие оборонно-промышленного комплекса»;
• 9) имеются проблемы эффективного внутреннего (внутриведомственного) контроля за реализацией программ и др.

В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

Можно сформулировать основные направления устранения названных недостатков:

• — привести государственные программы в соответствие с законом;
• — обеспечить взаимосвязь поставленных целей в программах и бюджетных ограничениях, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ;
• — увязать государственные программы РФ с имеющимися федеральными, региональными и ведомственными целевыми программами, «дорожными картами»;
• — сделать так, чтобы на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации оказывали влияние отраслевые государственные программы РФ, реализуемые в конкретном регионе;
• — создать специальную структуру при Правительстве РФ (или в Администрации Президента РФ), которая будет формулировать конечные показатели для каждой программы, оценивать эффективность расходования бюджетных средств, проведет «инвентаризацию» имеющихся программ;
• — создать действенную систему «внутреннего» контроля за расходованием бюджетных средств федеральными органами исполнительной власти;
• — создать «площадки» для общественного контроля за расходованием бюджетных средств;
• — создать систему подготовки (повышения квалификации) работников (государственных служащих), которые будут заниматься разработкой и реализацией программ;
• — определить виды юридической ответственности для должностных лиц за невыполнение (за некачественное выполнение) в установленные сроки государственных программ.

Необходимо отметить, что для каждой страны набор инструментов и степень вмешательства государства в экономику не являются универсальными. Есть специфика, отличия, применение тех или иных инструментов только в данной стране или группе стран. Но основными инструментами государственного регулирования являются прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль и др.

Государство выполняет свои функции, применяя разнообразные методы воздействия на экономические процессы. Выделяют методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия заставляют экономических субъектов принимать решения, основанные не на самостоятельном выборе, а на правовых предписаниях государства (размер отчисления налогов, амортизационных отчислений и т. д.).

Методы косвенного воздействия влияют на экономические интересы субъектов, создают предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе действий они предпочитали варианты, которые соответствуют целям государственной экономической политики.

Методы прямого воздействия называют административными методами государственного регулирования. Они применяют такие способы регулирования экономических отношений, как запрет, дозволение (разрешение), предписание (обязывание) с целью определения правил деятельности в рыночной экономике.

Методами косвенного воздействия являются экономические методы. Они не ограничивают свободу выбора, порой расширяют ее. Изменение, например, государством ставки процента по своим долговым обязательствам добавляет к числу доступных вариантов выгодного размещения сбережений еще один — покупку или продажу государственных ценных бумаг.

Полное разграничение экономических и административных методов невозможно, так как и административные, и экономические методы несут в себе черты друг друга. Прибегая, например, к прямому контролю над ценами, государство создает для производителей особый экономический режим, вынуждает их пересматривать производственные программы, искать новые источники финансирования инвестиций и т. д. Или влияние налогов и кредитных ставок как экономических мер скажется на экономическом поведении только после того, как будет принято административное решение об изменении тех и других.

Таковы функции, инструменты и методы государственного регулирования.

• [1] Прогноз научно-технологического развития России разрабатываетсяна основе решений Президента РФ каждые шесть лет на 12 и более летфедеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функциипо выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, с учетом приоритетных направлений развития науки, технологийи техники в Российской Федерации, перечня критических технологий РФи на основе данных, представляемых органами исполнительной властии Российской академией наук. Он содержит:
• [2] оценку достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития Российской Федерации в сопоставлении с мировыми тенденциями;
• [3] анализ и прогноз внешних условий и тенденций научно-технологического развития РФ;
• [4] Калинина Л. Е. Программно-целевой метод как метод государственного управления //Российская юстиция. 2012. № 12. С. 36—37; Публичные закупки: проблемы правоприменения // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (6 июня 2014 г., МГУимени М. В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2014; Поветкина Н. А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. 2015.№ 3. С. 16—22 и др.
• [5] Калинина Л. Е. Планирование туризма как элемент программно-целевого метода государственного управления // Туризм: право и экономика. 2013. № 2. С. 25—27.
• [6] Чернобровкина Е. Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, какметода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги.2013. № 13. С. 22−25.
• [7] См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13 июня 2013 г."О бюджетной политике в 2014—2016 годах".