Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора за инфраструктурными организациями финансового рынка

Надзор за инфраструктурными организациями финансового рынка имеет общую цель, связанную с безусловным приоритетом обеспечения финансовой устойчивости, даже подчас в ущерб интересам кредиторов. Инфраструктурные организации финансового рынка относятся к тем организациям, от деятельности которых зависит подчас нормальное функционирование всего финансового рынка, поэтому к ним нельзя применять общие нормы о банкротстве. Но даже среди них есть такие организации, которые невозможно обанкротить в принципе, по крайней мере до тех пор, пока нс будет создана замена, полноценная в функциональном, технологическом, правовом и экономическом плане.

Несомненный приоритет среди данных организаций принадлежит организаторам торговли, а точнее биржам. Среди бирж, действующих в России, выделяется ММВБ-РТС. Надзор за деятельностью ММВБ-РТС включает в себя несколько уровней:

• 1) специализированный контроль через участие в капитале биржы и, как следствие, через участие в корпоративных процедурах. Банк России был одним из учредителей ММВБ, затем став акционером объединенной ММВБ-РТС. В 2013 г. Федеральный закон № 251-ФЗ предписал постепенный выход Банка России из капитала биржи, но в 2015 г. от этой идеи отказались, внеся необходимые изменения в закон. Этот отказ связан с тем, что через каналы корпоративных процедур осуществляются определенные фактически контрольные мероприятия, связанные с постоянной необходимостью повышения безопасности функционирования всей инфраструктуры биржи;
• 2) специализированный контроль через специальные биржевые органы — биржевые советы и комитеты, создаваемые участниками биржи, т. е. теми организациями, которые имеют право осуществлять операции на бирже;
• 3) общий надзор за финансовой устойчивостью.

Банк России осуществляет также регулирование деятельности биржи и организаторов торгов, в частности, принимает нормативные акты, регулирующие деятельность по проведению организованных торгов, а также иные нормативные акты, и обеспечивает проведение единой государственной политики в области проведения организованных торгов.

Среди регулятивных полномочий Банка России можно выделить полномочия по установлению требования к порядку проведения организованных торгов; порядка ведения реестров участников торгов и их клиентов, реестров заявок и реестров договоров, заключенных на организованных торгах, требования к порядку и срокам предоставления выписок из указанных реестров; особенности проведения организованных торгов ценными бумагами, предназначенными для квалифицированных инвесторов, и организованных торгов, на которых заключаются договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами, предназначенными для квалифицированных инвесторов, а также порядок и сроки предоставления информации организатором торговли о таких ценных бумагах и договорах с ними.

Банк России также осуществляет лицензирование бирж и торговых систем и аннулирует эти лицензии.

Среди специфических способов надзора, характерных именно для среды организованной торговли, можно выделить такие способы, как:

• • осуществление регистрации правил организованных торгов и иных документов организаторов торговли, в том числе спецификаций договоров, подлежащих регистрации в соответствии с Законом об организованных торгах, а также вносимых в них изменений;
• • установление ограничений на товары, в отношении которых могут заключаться договоры на организованных торгах, и требований, соблюдение которых является условием допуска товаров к организованным торгам;
• • установление требований к содержанию спецификаций договоров, являющихся производными финансовыми инструментами;
• • установление случаев, порядка и сроков расчета организатором торговли цен, индексов и иных показателей, а также случаев регистрации методик расчета раскрываемых организатором торговли цен, индексов и иных показателей.

Кроме этого, организатор торговли обязан зарегистрировать в Банке России следующие документы и вносимые в них изменения:

• 1) правила организованных торгов;
• 2) методики расчета раскрываемых организатором торговли цен, индексов и иных показателей (в случаях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными актами Банка России);
• 3) документ, определяющий порядок организации и осуществления внутреннего контроля;
• 4) документ, определяющий порядок организации мониторинга организованных торгов, а также контроля за участниками торгов и иными лицами в соответствии с требованиями федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов;
• 5) документ, определяющий меры, направленные на снижение рисков деятельности по организации торгов;
• 6) документ, определяющий меры, принимаемые организатором торговли в чрезвычайных ситуациях и направленные на обеспечение непрерывности осуществления деятельности по организации торгов;
• 7) спецификации договоров, являющихся производными финансовыми инструментами.

Данные полномочия говорят о достаточно значительном включении элемента надзора непосредственно в оперативную деятельность биржи и торговых систем.

Среди указанных выделяется документ, определяющий меры, принимаемые организатором торговли в чрезвычайных ситуациях и направленные на обеспечение непрерывности осуществления деятельности по организации торгов. Наличие такого документа, в некотором смысле сопоставимого с планами восстановления финансовой устойчивости, которые должны разрабатывать кредитные организации, говорит об особой озабоченности законодателя обеспечением именно непрерывности деятельности биржи. На основании этого документа проводятся специальные проверочные мероприятия — так называемые стресс-тесты, в рамках которых проверяется не только способность организации абсорбировать риск, но и способность выходить из кризисной ситуации, а также ресурсы, за счет которых предполагается выходить из таких ситуаций. Отметим, что такого рода план характерен для всех инфраструктурных организаций финансового рынка.

Более традиционные надзорные полномочия Банка России включают в себя право:

• 1) определять требования к порядку и срокам расчета собственных средств организаторов торговли, а также устанавливать иные требования, направленные на снижение рисков осуществления деятельности по проведению организованных торгов;
• 2) устанавливать требования к осуществлению организаторами торговли внутреннего контроля;
• 3) определять правила, состав, порядок и сроки раскрытия (предоставления) информации организаторами торговли;
• 4) устанавливать объем, порядок, сроки и формы представления (включая представление в электронной форме с электронной подписью) в Банк России отчетов, уведомлений и сообщений организаторами торговли, а также лицами, которые прямо или косвенно распоряжаются (в том числе на основании договора доверительного управления) 5% и более обыкновенных акций (долей) организатора торговли;
• 5) давать предварительное согласие на избрание (назначение) лиц, предусмотренных Законом об организованных торгах;
• 6) осуществлять проверки деятельности организаторов торговли в порядке, установленном нормативными актами Банка России;
• 7) принимать предусмотренные федеральными законами меры, направленные на предотвращение, выявление и пресечение нарушений федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов.

Если первая особенность осуществления надзора за инфраструктурными организациями финансового рынка состоит в наличии организаций, которые слишком важны, чтобы их обанкротить, то второй особенностью является сочетание надзора и наблюдения. Наблюдение — самостоятельный в правовом и организационно-функциональном смысле режим надзора, заключающийся не только в оценке соответствия деятельности организации правилам, не только в оценке принимаемых организацией на себя рисков и тому, как организация ими управляет, но и в оценке того, насколько организация занимается собственным развитием, т. е. адаптацией к изменениям финансовой, технологической, правовой и прочей среды. Цель наблюдения состоит в оказании «мягкого» воздействия на некоторые виды финансовых организаций для того, чтобы они активно занимались собственным развитием, адаптацией к происходящим во внешней среде изменениям. Наблюдение — это режим, который применяется в отношении таких субъектов финансового рынка, как:

• • центральный контрагент (в соответствии с Законом о клиринге);
• • платежные системы (в соответствии с Законом о НПС);
• • платежная система Банка России (в соответствии с Законом о Банке России).

В частности, в отношении центрального контрагента Закон о клиринге (ст. 25) определяет, что Банк России:

• • осуществляет надзор за соблюдением центральным контрагентом требований указанного закона и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России и наблюдение за центральным контрагентом в целях совершенствования центральным контрагентом своей деятельности, а также развития центрального контрагента на основе рекомендаций Банка России;
• • осуществляет наблюдение за соответствием программно-технических средств, предоставляемых в пользование центральному контрагенту третьими лицами, требованиям, предъявляемым Банком России к программно-техническим средствам центрального контрагента.

При этом Закон о клиринге оговаривает формы наблюдения за центральным контрагентом. Это:

• 1) мониторинг;
• 2) оценка деятельности центрального контрагента;
• 3) подготовка по результатам оценки рекомендаций по изменению деятельности центрального контрагента.

Необходимо отметить, что Закон о клиринге устанавливает достаточно широкий периметр надзора за деятельностью центрального контрагента: контролируется размер собственных средств (должен составлять не менее 300 млн руб.); регистрируются внутренние документы, связанные как с организацией деятельности центрального контрагента и его клиентами, так и с управлением рисков; контролируется порядок раскрытия (как представления, так и публикации) сведений (включая отчетность) о деятельности центрального контрагента, а также хранения информации о его деятельности; контролируются ряд внутренних корпоративных процедур, связанных, в частности, с деятельностью совета директоров. Наконец, внервые в законодательстве прямо указано полномочие Банка России проводить стресс-тестирование, т. е. определять степень готовности управленческих систем центрального контрагента к абсорбации рисков. Тем не менее в отношении центрального контрагента как одной из ключевых организаций инфраструктуры финансового рынка оказался необходим и правовой режим влияния на его развитие, предполагающий фактически некоторую степень вмешательства в оперативную деятельность организации без участия в корпоративных процедурах.

Наблюдение (в отличие от надзора) предполагает более мягкий режим воздействия, которое происходит либо через рекомендации, либо (как фактически в отношении биржи) через участие в корпоративных процедурах. Однако такое воздействие также становится важным компонентом контрольно-надзорной деятельности Банка России.

В связи с этим особого внимания заслуживает организация надзора и наблюдения в национальной платежной системе из-за ее влияния на функционирование остальных секторов и элементов системы финансового рынка.