Правовая политика и особенности правового регулирования деятельности в области железнодорожного транспорта

Постепенно снижаются объемы перевозок железнодорожным транспортом, поэтому в большинстве стран ЕС этот сектор является убыточным и финансируется государством. С этим связано и «последнее место», отводимое «европейскому железнодорожному праву» среди других подотраслей общей транспортной политики. Следует также отметить, что железнодорожный транспорт все же имеет потенциал для роста и увеличения своей доли на рынке. Однако рост пассажирских перевозок по железным дорогам не поспевает за развитием других видов транспорта (см. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 2016/2338).

В целом регулирование деятельности в области железнодорожного транспорта в Европе во многом определяется не собственно нормами «европейского права», а нормами традиционных международных договоров, к которым относятся: Бернские грузовые конвенции 1966 г. (КОТИФ) с Дополнительным соглашением 1966 г. и Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении 1998 г. (СМГС) с последующим дополнением (МТТ)¹.

И все же на ЕС возлагается задача обеспечить действие принципов общего рынка применительно к этому виду транспорта^[1][2]. ЕС унифицирует модели управления для единой системы железнодорожного транспорта. Государства — члены ЕС самостоятельно развивают сети железных дорог и обеспечивают соблюдение стандартов безопасности железнодорожными предприятиями. Согласно Директиве № 91/440/ ЕЭС о развитии железных дорог Сообщества под железнодорожным предприятием понимается любое государственное или частное предприятие, имеющее лицензию, выданную в соответствии с действующим законодательством ЕС, основная деятельность которого состоит в предоставлении услуг транспортировки товаров и (или) пассажиров по железным дорогам при условии, что предприятие является транспортным.

Следует упомянуть еще одну важную Директиву № 2001/14/ЕС о железнодорожной безопасности, которая призвана обеспечивать гармонизацию общих принципов оплаты использования железнодорожных сетей, единого порядка эксплуатации инфраструктуры железных дорог, а также систему контроля государств-членов этих установлений.

Директива № 91/440/ЕЭС о развитии железных дорог Сообщества, Директива № 95/18/ЕС о лицензировании железнодорожных предприятий и Директива № 2001/14/ЕС о железнодорожной безопасности были существенно изменены. Эти Директивы были приняты в новой редакции и объединены в один акт в интересах ясности — Директива № 2012/34/ЕС о создании единого европейского железнодорожного пространства, которая устанавливает: правила, применяемые к управлению железнодорожной инфраструктурой и к работе железнодорожного транспорта железнодорожных предприятий, учрежденных или тех, которые должны быть учреждены, в государствах — членах ЕС; критерии, применяемые к выдаче, обновлению или изменению лицензий государством — членом ЕС, предназначенных для железнодорожных предприятий, которые уже учреждены или будут учреждены в Союзе; принципы и процедуры, применяемые к установлению и сбору платежей за железнодорожную инфраструктуру и к распределению железнодорожной пропускной способности.

В целях скорейшего завершения процесса создания единого европейского железнодорожного пространства путем расширения принципа открытого доступа к внутренним железнодорожным рынкам в Директиву № 2012/34/ЕС также были внесены изменения (см. Директиву Европейского парламента и Совета ЕС № 2016/2370).

Директива № 2008/57/ЕС о функциональной совместимости железнодорожной системы в Сообществе устанавливает положения, касающиеся разрешения на ввод в эксплуатацию транспортных средств железной дороги. Она представляет собой переработку положений Директивы № 2001/16/ЕС об эксплуатационной совместимости обычных (традиционных) трансъевропейских железнодорожных систем и Директивы № 96/48/ЕС об эксплуатационной совместимости высокоскоростных трансъевропейских железнодорожных систем. Ранее процедура разрешения на ввод в эксплуатацию регулировалась Директивой № 96/48/ЕС, распространявшейся на новые или обновленные части железнодорожной системы, и Директивой № 2004/49/ЕС, устанавливавшей основные требования и новые стандарты к безопасности железнодорожных путей, касающиеся транспортных средств, уже находящихся в эксплуатации.

В 2016 г. были приняты две новые Директивы Европейского парламента и Совета ЕС:

• 1) № 2016/797 об эксплуатационной совместимости железнодорожных систем в рамках ЕС, где подчеркивается, что Директива № 2008/57/ЕС была существенно изменена несколько раз, поэтому ввиду необходимости внести дополнительные поправки, она должна быть пересмотрена в интересах ясности. Директива (ЕС) № 2016/797 устанавливает условия в области проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, модернизации, обновления, эксплуатации и технического обслуживания частей железнодорожной системы, а также требования к профессиональной квалификации и условиям для здоровья и безопасности, применяемых к сотрудникам, которые вносят свой вклад в ее эксплуатацию и техническое обслуживание. Указанные требования и условия необходимо выполнить для обеспечения совместимости в рамках железнодорожной системы Союза в соответствии с Директивой (ЕС) 2016/798, с тем чтобы определить оптимальный уровень технической гармонизации для улучшения оказания качества услуг железнодорожного транспорта в рамках Союза и с третьими странами, а также внести вклад в завершение процесса создания единого европейского железнодорожного пространства;
• 2) № 2016/798 о безопасности на железнодорожном транспорте, где обращается внимание на то, что Директива № 2004/49/ЕС установила общую нормативную базу для безопасности на железнодорожном транспорте путем согласования содержания правил безопасности, сертификации безопасности железнодорожных предприятий, задач и функций национальных органов безопасности и расследования несчастных случаев. Тем не менее для продолжения усилий по дальнейшему развитию единого европейского железнодорожного района необходимо тщательно пересмотреть ее. Директива (ЕС) № 2016/798 устанавливает положения, обеспечивающие развитие и совершенствование безопасности железнодорожной системы Союза и улучшение доступа к рынку услуг железнодорожного транспорта путем согласования структуры регулирования в государствах-членах; определения обязанностей между участниками системы железных дорог Союза; разработки общих целей безопасности («CS7s») и общих методов безопасности («CSMs») с целью постепенного устранения необходимости в национальных правилах; определения принципов выдачи, обновления, изменения и ограничения или отзыва сертификатов безопасности и разрешений; определение общих принципов управления, регулирования и надзора за безопасностью железных дорог.

Директива № 2016/798 призвана оживить железнодорожный сектор, повысить качество обслуживания и увеличить выбор пассажиров. Она работает наряду с положениями о Европейском агентстве по железным дорогам и директивой о функциональной совместимости железнодорожной системы.

Помимо перечисленных основных директив, формирующих гармонизированный железнодорожный пакет, сферу железнодорожных транспортных перевозок регулирует ряд нормативных актов, призванных унифицировать вопросы отмены отдельных тарифных и нетарифных ограничений^[3], создания единой структуры субсидирования и инвестиционной деятельности и учреждения единого железнодорожного агентства в целях установления контроля за конкурентной средой. В отношении последнего следует указать, что Регламентом Европейского парламента и Совета ЕС № 881/2004 (Регламент об Агентстве) было учреждено Европейское железнодорожное агентство. Ввиду растущей роли Агентства в сфере выполнения задач, связанных с выдачей разрешений на транспортные средства и сертификатов безопасности на уровне Союза в указанный Регламент неоднократно вносились изменения. По этой причине в 2016 г. она была отменена и заменена новым правовым актом — Регламентом Европейского парламента и Совета ЕС № 2016/796 о Европейском агентстве по железным дорогам. Как указано в ст. 1 Регламента № 2016/796, его положениями поддерживается и регулируется создание единого Европейского железнодорожного пространства, и в частности: взаимодействие в рамках железнодорожной системы Союза, предусмотренное в Директиве (ЕС) № 2016/797; обеспечение безопасности железнодорожной системы Союза, предусмотренной в Директиве (ЕС) № 2016/798; проведение аттестации машинистов, предусмотренной в Директиве № 2007/59/ЕС. Основными задачами Агентства согласно ст. 2 Регламента (ЕС) № 2016/796 являются содействие дальнейшему развитию и эффективному функционированию единого европейского железнодорожного пространства без границ, обеспечение гарантий высокого уровня безопасности и взаимодействия на железнодорожном транспорте, а также повышение конкурентоспособности железнодорожного транспорта.

Фундаментальные тенденции развития в области правового регулирования железнодорожного сектора в ЕС заключаются в устранении всех административных, технических, эксплуатационных, экономических и физических барьеров при перевозках внутри единой территории ЕС. Это становится возможным благодаря целенаправленной и эффективной политике объединения и координации усилий всех государствчленов ЕС на основе гармонизации, стандартизации, системного планирования и финансирования.

Основными направлениями политики ЕС в сфере железнодорожного транспорта являются: создание единой системы управления перевозками и поездами, коммуникационных и информационных сетей, общих методов эксплуатации и технического содержания подвижного состава, унифицированных тарифов на перевозки и т. д.

Согласно «Сценарию железнодорожного бизнеса 2020 года» со временем ЕС сможет объединить 30 стран. Вместе с тем ожидается, что к 2020 г. объем пассажирских перевозок возрастет до уровня 7500 млдр пассажиро-км, а в сфере грузовых перевозок — 6000 млрд т/км. Таким образом, общая протяженность железнодорожных линий достигнет к 2020 г. 15 тыс. км.

Согласно «Сценарию железнодорожного бизнеса 2020 года» со временем ЕС сможет объединить 30 стран. Вместе с тем ожидается, что к 2020 г. объем пассажирских перевозок возрастет на 40%, до уровня 7500 млдр пассажиро-км и на 70% — в сфере грузовых перевозок, достигнув 6000 млрд т/км. Таким образом, в 2020 г. объем железнодорожных перевозок в пассажирском сообщении вырастет почти в три раза, а в грузовом сообщении — более чем в три раза, общая протяженность железнодорожных линий достигнет к 2020 г. 15 тыс. км.

Указанные результаты могут быть достигнуты при выполнении следующих условий: 1) перевозка грузов и пассажиров при минимальной продолжительности; 2) увеличение пропускной способности железных дорог; 3) привлечение и эффективное использование инвестиций; 4) более высокая степень безопасности; 5) сокращение энергопотребления; 6) интероперабельность, сущность которой состоит в создании и обеспечении условий для эксплуатационной и технической интеграции различных железнодорожных систем ЕС. Первым шагом в данном направлении стала регистрация и введение в действие в декабре 2002 г. Технических условий для высокоскоростных поездов, подготовленных AEFI (Европейской ассоциацией по интероперабельности железных дорог); 7) разработка законов, стандартов, правил, направленных на создание единых документов, регулирующих деятельность железных дорог.

Таким образом, можно констатировать, что в области железнодорожного транспорта ЕС унификация права проявляется как посредством реализации метода гармонизации, так и путем создания единообразных норм гражданского права^[4].

• [1] Акишин М. О. Европейское сотрудничество в сфере железнодорожного транспортаи Россия: международно-правовой аспект // Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения. Материалы региональной научно-практической конференции. Новосибирск: Изд-во СГУПС, 2007. С. 106—111.
• [2] Право ЕС: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина., 2009.С. 638.
• [3] Цены должны быть документально отражены как тарифы предприятия (общие илиспециальные) в форме прейскуранта, предлагаемого клиенту.
• [4] В науке международного частного права ряд авторов предлагают исходитьиз широкого и узкого толкования понятия унификации права: как унификации, включающей в себя метод гармонизации права, и как унификации, осуществляемой путемсоздания единообразных норм гражданского права, в том числе и типовых (модельных)актов (см., например: Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условияхмеждународной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 54).