Реформы Временного правительства

Аграрная реформа. Одним из первых нормативных правовых актов Временного правительства было распоряжение от 9 (22) марта 1917 г. «О привлечении крестьян к уголовной ответственности за участие в „аграрных беспорядках“» Позднее, 12 (25 апреля) правительством был принят Закон о свободе союзов. В марте последовало два указа о реформировании землепользования:

• — от 12 (25) марта 1917 г. «О передаче государств}' „кабинетских земель“»;
• — от 16 (29) марта 1917 г. «О национализации удельных земель».
• 20 марта (2 апреля) 1917 г. Временным правительством издано Положение о кооперативных товариществах и их союзах, установившее правовые основы деятельности кооперативных организаций. Деятельность кооперативных товариществ должна была основываться на примерных уставах. Государство регламентировало максимальный размер прибыли — не более 8% на сумму пая, не допускалась придача пая третьим лицам. Каждый член товарищества мог обладать правом одного голоса. Кооперативы не рассматривались как коммерческие организации. Цель их деятельности — самообеспечение. Кооперативные товарищества трактовались как организации с переменным капиталом и составом. Редакционная комиссия по составлению проекта Гражданского уложения приравнивала кооперативные товарищества к «товариществам общегражданского типа» — простому, полному, на вере и акционерному обществу.

Страна испытывала значительные трудности в обеспечении населения продовольствием. В этих условиях Временное правительство принимает 25 марта (7 апреля) 1917 г. решение о введении хлебной монополии и фиксированных цен на хлеб.

С точки зрения государственного строительства одной из основополагающих задач, стоящих перед Временным правительством, стала разработка правовых основ землепользования, реформирования аграрного производства. 19 марта (1 апреля) 1917 г. Временное правительство опубликовало заявление о необходимости проведения в России аграрной реформы и объявил о недопустимости самовольных захватов земель.

11 (24) апреля 1917 г. вступил в силу правительственный Закон об охране посевов, предусматривавший государственную компенсацию собственникам и владельцам пахотных земель в случае «народных волнений». Решение земельного вопроса возлагалось Временным правительством на Учредительное собрание. Для разработки проекта аграрной реформы, законодательной базы урегулирования земельных отношений на основании правительственного постановления от 24 апреля (4 мая) 1917 г. создавались губернские, уездные, волостные земельные комитеты.

В ходе работы над проектом аграрной реформы в Главном земельном комитете, Комиссии по подготовке земельной реформы, Министерстве земледелия, Лиге аграрных реформ остро проявились концептуальные противоречия среди специалистов и политиков, привлеченных правительством к решению «земельного вопроса».

С одной стороны, приводились аргументы (например, А. Н. Челинцевым) против приоритета крупных капитализированных крестьянских хозяйств, которые вследствие малочисленности не могли быть основными поставщиками продуктов массового потребления, а также средств труда и технологий ввиду их высокой стоимости и технологической сложности для количественно доминирующих мелких потребительных хозяйств^[1]. Предлагалось установить в земельном законодательстве норму наделения землей, «фиксирующую» интенсивность форм (трудоемкость) крестьянского хозяйства.

С другой стороны, звучали призывы законодательно закрепить «уравновешенную» между потребительно-трудовой и крупнотоварной форму крестьянского хозяйства (Л. Н. Литошенко, С. Н. Прокопович, А. А. Кауфман, Б. Д. Бруцкус). Наконец, предлагалось легитимировать самые крупные крестьянские хозяйства в многоземельных районах (Н. П. Макаров, А. Н. Минин, А. В. Чаянов), применив метод финансово-налогового регулирования «занадельных верхов» — введение дифференцированного рентного налога^[2].

Политическая опасность этого метода заключалась в высокой вероятности социального протеста трудовых крестьянских хозяйств против разорительного для них рентного налогообложения^[3].

Неоднозначно рассматривался вопрос о перераспределении земельного фонда. Предлагалось отчуждать земли, арендуемые потребителыю-трудовыми хозяйствами, а также угодья низкотехнологичных и малопроизводительных крупных предприятий. В отношении капитализированных крестьянских хозяйств предусматривалась трудовая норма «оставления» пахотной земли (с учетом личного найма). В таком случае трудовая норма крупных хозяйств могла составить 200—400% нормы мелкого крестьянского хозяйства^[4]. Высказывалась и точка зрения о бесперспективности перераспределения земельного фонда вследствие низкого технического уровня мелких трудовых крестьянских хозяйств^[5].

Весьма сдержанно оценивались специалистами и перспективы переселения крестьян из перенаселенных центральных земледельческих губерний. А. Н. Челинцев считал переселение эффективным инструментом межрайонного решения проблемы малоземелья, А. В. Чаянов — политическим средством ослабления социального напряжения среди крестьянства, Б. Д. Бруцкус, Н. П. Макаров, А. А. Кауфман — методом, осложняющим решение земельного вопроса вследствие недостаточности отчуждаемых территорий, технической и финансовой неподготовленностью программы переселения, местническими настроениями крестьянства^[6].

Приняв к сведению данные кадастровой оценки земельного фонда, материалы земских статистиков, социально-политические требования крестьянства, специалисты пришли к определенному согласию. В результате обсуждения вопросов земельной реформы на II Всероссийском съезде Лиги аграрных реформ (июнь 1917 г.), в Комиссии по перераспределению земельного фонда, а также в процессе работы над проектом постановления Главного земельного комитета об организации территории крестьянских хозяйств за основу были взяты идеи Н. П. Огановского, А. Н. Челинцева, В. И. Анисимова и ряда других специалистов. Во-первых, предлагалось завершить аграрную реформу П. А. Столыпина. Решению вопроса землепользования должны были предшествовать землеустроительные мероприятия: округление (объединение) полей, выделение хуторов на юго-западе европейской части России, отрубов на Востоке страны^[7].

Во-вторых, провести «географическое» (межрайонное и межселенное) перераспределении пахотной земли по потребительно-трудовой норме. Такая норма учитывала количество потребителей («едоков») и трудоспособных в крестьянском хозяйстве. Норму наделения следовало дифференцировать относительно производственного типа хозяйства, например, увеличить для капитализированных и высококультурных крестьянских экономий. Потребительно-трудовая методика наделения землей была положена в основу Декрета ВЦИК о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1917 г.

Решение «земельного вопроса» во многом зависело от оперативности создания правовых основ и государственных механизмов перераспределения земельного фонда, урегулирования землепользования. Можно выделить ряд предложений по организационно-правовой форме реструктуризации землепользования.

• 1. Национальный земельный фонд, формируемый из законно отчужденных пахотных угодий, предоставляется в пользование общине, которая на основании определенных государством норм производит наделение участками крестьянских хозяйств. Законодатель закрепляет частную собственность и оборот земли. Правом покупки пахотных земель и юридического распоряжения ими наделяются крестьянские трудовые коллективы, что должно ограничить расширение частного землевладения.
• 2. Установление па время «переходного периода» до создания правовой и экономической основы, укрепления центральной власти государственного регулирования поземельных отношений при помощи подотчетных Министерству земледелия Временного правительства земельных комитетов.
• 3. Передача в распоряжение местных органов самоуправления земель в размере нормы наделения, установленной государством. Предоставление населению права выбора формы наделения — коллективную либо индивидуальную. «Излишки» земли, остающиеся сверх местной нормы, могут передаваться в государственный фонд.
• 4. Осуществление дифференцированного налогообложения, ограничивающего доходность капитализированных крестьянских и частновладельческих хозяйств. Государственное регулирование товарооборота, предоставление местным земельным органам права изменения границ землевладения.

Очевидна незавершенность разработки правовых основ землепользования, оборота земли, которая спровоцировала поземельный конфликт и захваты («черный передел») пахотных угодий. О стихии крестьянского «правотворчества» свидетельствовали представители губернских, областных, уездных земельных комитетов^[8]. Аграрная реформа погибла потому, писал Н. П. Огановский, что демократическая революция не создала сильной центральной власти, достаточной для прекращения «сепаратистских вожделений»^[9].

Основные направления реформирования. В апреле 1917 г. Временное правительство реформировало правоохранительную систему. Была создана милиция, главной задачей которой стала охрана общественного порядка, политических прав и свобод граждан, содействие государственной власти, судебным, военным органам. Милиция отчитывалась в своих действиях перед уездными земскими и городскими управами. Временное положение о милиции было утверждено правительством 17 апреля 1917 г. Начальника милиции (городской, уездной, районной, участковой) избирали и смещали с занимаемого поста земские управы. Руководитель, избранный без цензовых ограничений, за исключением обязательного гражданства и возрастного критерия, самостоятельно формировал штат милиции, определял оклады и компетенции сотрудников. Комиссары милиции следили за работой каждого участка милиции. Они, в свою очередь, отвечали перед комиссарами Временного правительства.

Создание органов уголовного розыска, дознания согласовывалось с системой общего суда и местного самоуправления. В столице было учреждено Управление уголовного розыска, подотчетное прокурору окружного суда.

Довольно осторожно Временное правительство решало вопрос об улучшении условий труда, фиксации размера минимальной заработной платы. 23 апреля (6 марта) 1917 г. вступил в силу Закон о рабочих комитетах на промышленных предприятиях. Этот Закон легитимировал уже сложившийся институт самоуправления рабочих — фабрично-заводские комитеты. Фабрично-заводские комитеты стремились минимизировать права работодателя. Администрация предприятий, превышая пределы своих контрольных полномочий, вступали в конфликты как с Временным правительством, так и с Советами рабочих и солдатских депутатов. Советам не удавалось поставить под контроль деятельность фабрично-заводских комитетов.

Предметом острых конфликтов оставался вопрос о войне и средствах достижения мира. 14 (27) марта 1917 г. Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов опубликовал манифест «К народам всего мира». В нем содержались противоречивые принципы: сопротивления империалистическим целям войны, с одной стороны, защиты революционного Отечества — с другой. Популярным стал принцип заключения демократического мира «без аннексий и контрибуций». Министр иностранных дел II. II. Милюков направил 4 марта (18) 1917 г. зарубежным дипломатам ноту о решимости Временного правительства соблюдать международные обязательства Российской империи и продолжить войну до победы. Эти позиции Милюков подтвердил 18 апреля (1 мая) 1917 г. в ноте, адресованной странам Антанты. Возник конфликт между Временным правительством и Советами рабочих и солдатских депутатов. В столице прошла волна антиправительственных демонстраций с призывом передачи власти Советам. Заявление Милюкова было дезавуировано.

• [1] См.: Челинцев А. Н. О крупном землевладении // Труды Комиссии по подготовкеземельной реформы. Пг., 1917. Вып. 1.
• [2] См.: Труды Комиссии по подготовке земельной реформы. Вып. II: Журналы заседаний, доклады и прения, но ним // Государственный архив РФ (ГАРФ). Ф.1796. Он. 1. Д. 18а. Л. 88.
• [3] См.: Основные идеи решения аграрного вопроса // Труды II Всероссийского съездаЛиги аграрных реформ. М., 1918. Вып. 1. С. 45.
• [4] См.: Макаров Н. П. Норма оставления земли в пользовании бывших владельцев полу-капиталистических хозяйств // Труды Комиссии по подготовке земельной реформы. Пг., 1917. Вып. III. С. 35.
• [5] См.: Кауфман Л. Л. О частновладельческой земле // Известия Главного земельногокомитета. Пг., 1917. № 2/3. С. 22; Основные идеи решения аграрного вопроса // ТрудыII Всероссийского съезда Лиги аграрных реформ. М., 1918. Вып. 1. С. 41—45; ГАРФ. Ф. 1796.On. 1. Д. 18а. Л. 86.
• [6] См.: Галас М. Л. Судьба и творчество русских экономистов-аграрников и общественно-политических деятелей А. Н. Челинцева и Н. II. Макарова. М.: Аксон, 2007. С. 88—95.
• [7] См.: Заседание Комиссии по перераспределению земельного фонда 15 октября 1917 г./Главный земельный комитет // Труды комиссии по подготовке земельной реформы. Пг., 1917. Вып. V. С. 44−53.
• [8] См.: Журналы Центрального бюро, но созыву Всероссийского съезда местных земельных комитетов. // ГАРФ. Ф. 1796. Он. 1. Д. 136. Л. 3—20.
• [9] См.: Огановский II. П. Три исхода // Земельное дело. М., 1918. 1 июня (19 мая). № 15.С. 4−7.