Кадровая политика в системе государственной службы

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления»

КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ТВЕРЬ

2013 г.

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность кадровой политики: структура, методология и функции

1.2 Кадровая политика как системный элемент государственного управления ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

2.1 Современное состояние кадровой политики на гражданской службе в Российской Федерации

2.2 Развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Современная практика функционирования государственной службы Роcсийской Федерации свидетельствует о наличии неблагоприятных тенденций и процессов: сохраняется несоответствие структуры профессионального потенциала общества содержанию и характеру труда в новых социально-экономических условиях; стихийность в формировании механизмов востребованности профессиональных возможностей людей; преобладание субъективистских, протекционистских и корпоративных начал в решении кадровых вопросов, что создает почву для депрофессионализации кадров, прежде всего в государственной гражданской службе. Существующий механизм государственного регулирования кадровой политики не позволяет сконцентрировать кадровые ресурсы регионов на приоритетных направлениях социально-экономического развития, добиваться более эффективного их использования. Вследствие этого происходит снижение профессионализма государственного аппарата, доверия населения к органам власти, отток квалифицированных кадров, в связи в этим проблема совершенствования кадровой политики достаточно актуальна для государственной службы.

Разработка Концепций: системы государственной службы Российской Федерации, государственной кадровой политики Российской Федерации, государственной кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации неоднократно осуществлялась коллективами ученых РАГС и других высших учебных заведений. Следует отметить, что концептуальные основы реформирования государственной гражданской службы приобрели серьезное значение в Российской Федерации. К настоящему времени как самостоятельный вид государственной службы сформировалась только гражданская служба Савченко С. Реформирование и развитие государственной службы Россий-ской Федерации в период 2003;2007 года в рамках федеральной программы // Государственная служба. — 2008. — № 2. — С. 6.

Опираясь на вышеизложенное можно говорить о несомненной актуальности выбранной для исследования темы.

Целью курсовой работы является, рассмотрение основных аспектов развития кадровой политики государственной гражданской службы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

— рассмотреть сущность кадровой политики в деятельности государственной службы;

— рассмотреть кадровую политику как элемент государственного управления;

— охарактеризовать современное состояние кадровой политики в субъектах Российской Федерации;

— предложить основные направления совершенствования кадровой политики государственной службы.

Объектом исследования является кадровая политика в сфере государственной гражданской службы.

Предметом исследования является процесс формирования кадровой политики в государственной службе и реализация кадровой политики.

В работе использовались работы российских учёных в области кадровой политики государственной службы, нормы законодательства, посвященные кадровой политике на государственной службе, законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность кадровой политики: структура, методология и функции

Новые «вызовы» жизни требуют перемен в системе власти и государственного управления Оболонский А. В. Реформирование государственной службы: этико— нравственный аспект // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. — № 1 (2). Юридические формы государственной деятельности под влиянием объективно диалектических и волеустановленных факторов развиваются в содержательном и видовом смыслах, что дает основания выделять наряду с традиционными новые подходы к систематизации. Наглядным примером является ситуация с кадровыми процессами и отношениями в системе государственной гражданской службы Турчинов А. И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу-дарственная служба. — 2010. — № 4. — С. 20.

Несмотря на положительность процесса совершенствования государственной гражданской службы, до сих пор не создан ее целостный институт, основывающийся на формировании высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления (федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 годы)» Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)»). В сфере государственной гражданской службы более 80% специалистов имеют высшее профессиональное образование. Однако нельзя сказать, что они все слабо подготовлены, хотя и высокоэффективной работы не наблюдается (Таблица 1.1).

Модернизация предъявляет повышенные требования к человеческому капиталу, который выступает ее главным ресурсом Ракоти В. Модернизация и оплата труда // Человек и труд. — 2010. — № 7. — С. 15. Приоритетным же направлением в формировании и реализации государственной кадровой политики должно быть повышение профессионализма, наиболее полное использование знаний и способностей государственных служащих в интересах общества и государства Баркин В. А. Актуальные вопросы современной кадровой политики в системе государственной службы // Научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. — 2005. — № 3. — С. 19. Кроме того, повышение организационной культуры в органах государственной власти будет стимулировать трудовую отдачу, востребованность профессионализма Турчинов А. И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу-дарственная служба. — 2010. — № 4. — С. 20.

Таблица 1.1

Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы российской федерации, по уровню образования, ветвям власти и уровням управления Данные ФСГС России // http://www.gks.ru/free_doc/2011/gos-kadr/tab4.htm

Под политикой понимается выработка направления или управление управлением Нестеров А. В. Юридические аспекты электронных административных регла-ментов // Вестник Российской правовой академии. — 2005. — № 4. — С. 16. Регулирование кадровых процессов должно воплощаться в государственной кадровой политике, в том числе и в системе государственного управления. Ученые отмечают, что теоретико-методологическую основу современной кадровой политики составляет несколько групп концепций.

Наиболее значимые из них:

— концепция кадров (теория кадрового менеджмента, теория человеческого капитала, теория кадрового потенциала);

— концепция политики (вопросы соотношения либерализма и государственного патернализма в кадровой сфере, взаимодействия государства с бизнесом и организациями «третьего сектора», преодоления кадровых и социальных патологий органов государственной власти);

— концепция развития общества Сурмин Ю. П. Концептуально-методологические аспекты современной кад-ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. — 2008. — № 1(2).

Анализ теории и практики кадровой политики позволяет выделить несколько устоявшихся подходов к регулированию кадровых процессов и отношений: корпоративный, идеологический, деятельностный Турчинов А. И. Кадровая безопасность России: постановка проблемы // Госу-дарственная служба. — 2010. — № 4. — С. 21. Особое внимание уделяется деятельностному подходу при реализации кадровой политики. В этом плане политика предстает как деятельность, связанная с руководством и регулированием, как специфическая управленческая деятельность Колчина В. С. Политико-управленческие решения: особенности подготов-ки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. — 2006. — № 11. — С. 72. Данные концепции рассматриваются, прежде всего, в социологии, теории управления и других науках, не относящихся к области юриспруденции.

Именно деятельностный подход отдает приоритеты профессионализму, деловым и нравственным качествам персонала в кадровой политике; ограничением функциональной структуры субъекта кадровой политики; контролю в сфере публичного управления через правоохранительные органы, средства массовой информации, общественные организации Турчинов А. И. Указ. соч. — С. 21−22.

Концепция (от латинского «conception» — понимание, система) представляет собой определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основ, точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности Советский энциклопедический словарь. — М.: «Советская энциклопедия», 1988. — С. 625.

Представляется возможным сформулировать понятия:

— концепция кадровой политики в системе государственного управления и государственной гражданской службы;

— кадровая политика в системе государственного управления и государственной гражданской службы.

Концепция кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации представляет собой систему официально установленных направлений работы с кадрами в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемых специально уполномоченными субъектами. Под специально уполномоченными субъектами понимаются кадровые службы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органы по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и иные органы (Советы по кадровой политике) и должностные лица (глава субъекта Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе).

Кадровую политику необходимо рассматривать в нескольких аспектах:

— как комплексную систему работы с кадровым потенциалом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

— как сложное социальное, правовое и политическое явление, имеющее систематизированную структуру.

Учеными предлагается целый ряд понятий кадровой политики. Ю. П. Сумин под кадровой политикой подразумевает важнейшее направление государственного управления, ориентированного на реализацию потребностей общества в кадрах Сурмин Ю. П. Концептуально-методологические аспекты современной кад-ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. — 2008. — № 1(2). Необходимо отметить, что признание огромной роли кадровой политики в модернизации государственной службы произошло во многих странах. Усиление системы институтов, отвечающих за реализацию кадровой политики на государственной службе и дополнение соответствующей законодательной базы, становится даже национальным приоритетом Капаров С. Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 2. — С. 87.

Соответственно, кадровая политика — это совокупность аргументированных и объективно необходимых мероприятий, проводимых органами государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении кадрового потенциала в целях его формирования, развития и совершенствования. Кадровая политика должна обеспечивать проведение государственной политики субъекта Российской Федерации в целом. Концепция кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации предполагает длительный период реализации. Адаптация ее положений возможна в течение 5−15 лет. Кадровая политика, например, в коммерческих организациях рассчитывается на пятилетний период Кибанов А. Разработка кадровой политики организации // Кадровик. Кадро-вое делопроизводство. — 2009. — № 1.

Эффективности кадровой политики в субъекте Российской Федерации будет способствовать проведение правового мониторинга, особенно на коррупциогенность нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы.

Кадровая политика обязательно обладает определенной структурой. В теории права под структурой понимаются целесообразные отношения между элементами системы, то есть отношения, которые связывают элементы системы таким образом, чтобы она достигала своей цели и на этой основе сохраняла качество системы. Правовая структура — это целесообразное правовое отношение, ставящее в правовую зависимость субъектов права Протасов В. Н. Принцип действия права // Вестник Российской правовой ака-демии. — 2008. — № 1. — С. 6.

Структура кадровой политики в науке рассматривается неоднозначно. По мнению одних ученых в кадровую политику должны быть включены:

— ценности и принципы кадровой политики;

— перспективные (стратегические) цели и задачи;

— основные этапы реализации стратегических целей и задач;

— субъекты кадровой политики;

— эффективные средства и методы организации социальных сил для достижения целей кадровой политики;

— ресурсное обеспечение деятельности субъектов кадровой политики;

— политическая деятельность по использованию ресурсов кадровой политики;

— основные направления политической деятельности в сфере кадровой политики;

— политическая культура Сурмин Ю. П. Концептуально-методологические аспекты современной кад-ровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Интернет-журнал. — 2008. — № 1(2).

Профессор А. И. Турчинов к базовым элементам кадровой политики относит: психологию профессиональной деятельности, экономику труда, экономическую социологию, теорию управления, теорию государства и права, государственной службы Турчинов А. И. Социальное измерение государственной кадровой политики // Человек и труд. — 2001. — № 7. Это взгляды ученых на кадровую политику с точки зрения социологии и политологической науки.

Другие ученые под содержанием кадровой политики на государственной гражданской службе понимают систему механизмов мотивации и социальной защиты кадров Хомутова О. Ю. Региональная кадровая политика в условиях административ-ной реформы // Viesoji politika ir administravimas. — 2006. — № 18. — С. 34. В управленческой науке содержание кадровой политики представляет собой:

— объект и субъект кадровой политики;

— базовые принципы кадровой политики;

— цели и задачи реализации кадровой политики;

— другие Кибанов А. Разработка кадровой политики организации // Кадровик. Кадро-вое делопроизводство. — 2009. — № 1.

С точки зрения Д. Я. Малешина неоспоримым является тезис о том, что любая деятельность является системой: она представляет собой комплекс взаимодействующих элементов, которые вместе со связями образуют системное качество, а всякая деятельность имеет определенную структуру. Структура же определяется как относительно устойчивый способ связи элементов системы.

Выявление структуры кадровой политики осуществляется нами на основе деятельностного подхода, дающего возможность провести многосторонний анализ структуры данного явления.

Деятельностный подход стал применяться в правовых исследованиях только в конце XX века. Он выражается в анализе и синхронической, и диахронической структуры деятельности, то есть как статичного, так и динамичного явления Малешин Д. Я. Структура гражданской процессуальной ответственности // Вестник МГУ. — 2010. — № 4. — С. 37.

Динамика, в отличие от статики, представляет собой совокупность элементов в движении от стадии к стадии, то есть в развитии, а не в неподвижном состоянии. Деятельность подвержена постоянным трансформациям Там же. — С. 45. Понятие «стадия» определяется как период, фаза или ступень в развитии чеголибо, имеющая свои качественные особенности Ожегов — С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. — М., 1999. — С. 761.

Необходимо различать стадии реализации кадровой политики. К ним относятся следующие стадии:

1) стадия правового мониторинга в сфере реализации кадровой политики на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации.

2) стадия формирования кадрового потенциала в органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

3) стадия организационного обеспечения кадровых процессов на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации;

4) стадия планирования и реализации карьеры государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

5) стадия оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. Она включает в себя: процессы усиления мотивации кадрового состава в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и процедуру применения мер юридической ответственности к государственным служащим;

6) стадия совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации о кадровой политике и государственной гражданской службе в зависимости от задач государственного управления и отзывов населения о деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Стадийности любой деятельности свойственна четко установленная, логически организованная функциональная последовательность и назначение каждой стадии. Поэтому любая целенаправленная деятельность развивается по заранее определенной модели стадийности Малешин Д. Я. Структура гражданской процессуальной ответственности // Вестник МГУ. — 2010. — № 4. — С. 54.

Ученые сходятся во мнении, что необходимо нормативно закреплять основы кадровой политики в субъекте Российской Федерации. Например, предлагалось в Калужской области разработать и принять закон о кадровой политике, закрепив в нем организационный механизм кадровой политики, сущность которого заключается в определении и разграничении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений работодателей по вопросам формирования, распределения, использования, сохранения и закрепления кадров Лебедева Е. А. О совершенствовании системы управления в Калужской об-ласти // Журнал российского права. — 2010. — № 6. — С. 144.

Мониторинг действующего законодательства о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации и сопутствующего нормативного правового сопровождения. К нему относятся: мониторинг административных регламентов об оказании государственных услуг, должностных регламентов государственных гражданских служащих; мониторинг нормативных правовых актов о структуре органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о деятельности многофункциональных центров.

Исследуем стадию формирования кадрового потенциала в органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Оно включает в себя:

— разработку проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу;

— использование кадровых технологий при организации и проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы;

— организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

— проведение нормирования функциональной нагрузки государственных гражданских служащих;

— формирование штатного расписания в органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Определим сущность стадии организационного обеспечения кадровых процессов на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. К ней относятся такие виды кадровой работы, как:

- подготовка актов государственного органа субъекта Российской Федерации, связанных с заключением служебного контракта, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы, выходом на пенсию за выслугу лет и т. п.;

— ведение трудовых книжек государственных гражданских служащих;

— ведение личных дел государственных гражданских служащих;

— ведение реестра государственных гражданских служащих в государственном органе субъекта Российской Федерации;

— оформление и выдача служебных удостоверений государственных гражданских служащих.

Оба этапа включают в себя как законодательно определенные виды кадровой работы, так и новые виды кадровой работы, которые целесообразно применять на государственной гражданской службе. Кроме того, есть общие для всех этапов рассматриваемой стадии виды кадровой работы:

— организация и обеспечение проведения аттестации государственных гражданских служащих;

— организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих;

— формирование кадрового резерва, организация работы с кадровым резервом и его эффективное использование.

На этапе планирования карьеры государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации используются следующие виды кадровой работы:

- организация заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением государственной гражданской службы;

На этапе реализации карьеры государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации:

- обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов;

— организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих;

— обеспечение должностного роста государственных гражданских служащих;

— организация проведения служебных проверок.

По результатам проводимой оценки эффективности выполняемой функциональной нагрузки государственными гражданскими служащими в органе государственной власти субъекта Российской Федерации должны использоваться следующие кадровые процессы и процедуры:

— процесс усиления мотивации кадрового состава в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

— процедура применения мер юридической ответственности к государственным служащим.

Стадия совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации о кадровой политике и государственной гражданской службе в зависимости от задач государственного управления и отзывов населения о деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная стадия является завершающей и для нее характерен такой вид кадровой работы, как подготовка предложений о реализации положений законодательства о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации и внесение указанных предложений представителю нанимателя. Здесь могут вырабатываться новые подходы к реализации кадровой политики и ее новые направления.

Государственная служба в свою очередь представляется как информационно-коммуникативная компонента системы и процесса государственного социального управления Инновационная подготовка кадров государственной службы / под общ. ред.В. Л. Романова, Л. А. Василенко. — М.: Изд-во РАГС, 2006. — С. 10. Модернизация государственной службы невозможна без усиления всей структуры государственного управления Капаров С. Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 2. — С. 84.

Политика — это искусство и практика управления государством; стремление к достижению высшей цели данного общества; основа правления общественными отношениями Колчина В. С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, при-нятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. — 2006. — № 11. — С. 71. Отсюда, целью кадровой политики признается повышение качества и эффективности государственного управления, в том числе преодоление коррупции в органах государственной власти. По мнению ученых, в настоящее время в Российской Федерации доминирует первый вариант кадровой политики, основанный на самоорганизации, децентрализации, поливариативности кадровой работы. Причем она продолжает складываться стихийно Наумов С. Ю., Константинова Л. В., Чепляев В. Л. Социальные инновации в кадровой политике: основные проблемы и направления реализации // Вестник ПАГС. — 2009. — № 1 (18). — С. 132. .

Принципы кадровой политики в системе государственного управления субъекта Российской Федерации.

Принципы кадровой политики в системе государственного управления субъекта Российской Федерации предлагаем классифицировать на три вида:

1) общие принципы кадровой политики на государственной службе;

2) специальные принципы, отражающие особенности кадровой политики субъекта Российской Федерации;

3) профессиональные принципы, отражающие специфику данного направления государственной политики.

Специальные принципы включают в себя:

- территориальность;

— принцип открытости системы кадровой политики;

— программно-целевую и структурно-функциональную реализацию Осипова И. Н. К проблеме классификации управленческих взаимодействий на государственной службе // Вестник ПАГС. — 2009. — № 11 (19). — С. 5.;

— принцип взаимодействия субъектов кадровой политики с органами местного самоуправления.

Профессиональные принципы включают в себя:

- справедливую оценку результатов деятельности;

— планирование должностного роста;

— систематичность повышения квалификации;

— качественное осуществление функциональной нагрузки государственным служащим, включая предоставление государственных услуг;

— принцип нормирования функциональной нагрузки;

— принцип непрерывности профессионального образования государственных гражданских служащих;

— стабильность и поэтапность профессиональной карьеры;

— зависимость продвижения по службе от уровня профессиональной компетенции и эффективности служебной деятельности.

К сожалению, законодательно не регламентированы принципы деятельности кадровых служб. Это напрямую обусловлено отсутствием принципов кадровой политики на государственной гражданской службе. Проблема нормативного выражения принципов представляется весьма важной. Они направляют правовую политику, составляют своего рода каркас Милушева Т. В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной вла-сти: теоретико-правовой аспект // Вестник ПАГС. — 2009. — № 1 (18). — С. 8.

В настоящее время роль кадровых служб на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации значительно усилилась. Из одного-двух отделов, осуществлявших обеспечение кадровой работы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, были созданы укрупненные Управления (департаменты) государственной службы и кадровой работы. Их деятельность должна строиться на определенных принципах.

Предлагаем следующие принципы деятельности кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации:

1) принцип системности;

2) принцип целостности;

3) принцип уважения прав и свобод личности;

4) принцип законности;

5) принцип эффективности управления кадровыми процессами.

В основу реформирования кадровой политики государства должно быть положено развитие новой системы ценностей и этики государственного служащего, формирующейся на принципах патриотизма, профессионализма, гражданственности Капаров С. Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 2. — С. 87. Если для государственного служащего в его иерархии ценностей на первом месте будут стоять исключительно материальные интересы, а нравственные принципы — на последних местах, то такой служащий сможет совершать преступные деяния. Без высокого нравственного уровня государственных служащих многие реформы, в том числе модернизация кадровой политики на государственной гражданской службе будут бессмысленными.

Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 года № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье 16 определяет, что на уровне субъектов Российской Федерации система управления государственной службы должна создаваться в двух целях:

1) координации деятельности государственных органов при решении следующих вопросов:

— поступления на государственную службу;

— формирования кадрового резерва;

— прохождения и прекращения государственной службы;

— ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации;

— использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы;

— подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;

2) осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в органах государственной власти нормативных правовых актов о государственной службе.

В настоящее время самостоятельные органы по управлению государственной службой не созданы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты системы управления государственной службой, субъекты кадровой политики и субъекты государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации совпадают.

Следовательно, реализацией кадровой политики занимаются и глава субъекта Российской Федерации и все государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с проведением реформы государственного управления в Российской Федерации значительно изменилась система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отсутствие системы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации формирует несколько вариантов правового закрепления статуса субъектов кадровой политики в регионе:

— аппарат главы субъекта Российской Федерации (например, аппарат губернатора Белгородской области);

— кадровые службы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— совещательные либо координационные органы, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— структурное подразделение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (например, Управление кадровой работы и государственной службы администрации Липецкой области).

Формы реализации кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации. Формы реализации кадровой политики и формы государственного управления в субъекте Российской Федерации во многом совпадают. В качестве правовых форм реализации кадровой политики выступают:

— законы субъекта Российской Федерации;

— нормативные правовые акты главы субъекта Российской Федерации;

— нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере кадровой политики.

Главное правовое выражение форм реализации кадровой политики — это программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и иные целевые программы субъекта Российской Федерации, действующие в различных отраслях государственного управления субъекта Российской Федерации.

Основной проблемой в указанном вопросе является фрагментарность закрепления положений кадровой политики. Они «разбросаны» во многих нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, несмотря на наличие Концепций, программ развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Методы реализации кадровой политики. Это способы, средства управления кадровыми процессами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельными кадровыми процедурами в государственных учреждениях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Процесс реализации государственной кадровой политики на гражданской службе непосредственно определяется тем, что деятельность исполнительной власти заключается большей частью в осуществлении политико-административного управления Колчина В. С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. — 2006. — № 11. — С. 73. Принятие решений в сфере управления кадрами требует определенных приемов, которые используются исключительно здесь.

Процесс прогнозирования является предопределяющим в кадровой политике, поэтому применение формализованных методов прогнозирования в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы возможно отчасти Указ. соч. — С. 74.

К общеизвестным методам прогнозирования относятся:

— методы индивидуальной экспертной оценки (интервьюирование экспертов, анкетирование экспертов);

— методы коллективной экспертной оценки (анкетирование представителей социальных групп, методы «комиссий», методы «мозгового штурма»);

— методы аналитических документов Колчина В. С. Политико-управленческие решения: особенности подготов-ки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. — 2006. — № 11. — С. 73.

Непосредственно к методу аналитических документов стоит отнести разработку концепции кадровой политики на государственной гражданской службе.

С правовой точки зрения, методы реализации кадровой политики аналогичны методам государственного управления в субъекте Российской Федерации. С другой стороны, они подвержены общенаучным тенденциям и подходам к дифференциации и типологизации.

Функции кадровой политики.

Ученые-социологи указывают на наличие следующих функций кадровой политики:

— накопление и реализация кадрового потенциала;

— регулирование кадровой системы и ее основных институтов;

— управление подбором, подготовкой, размещением и продвижением кадров;

— диагностика ситуации в кадровой работе по выявлению проблем и потребностей в кадрах.

Органы исполнительной власти реализуют с помощью определенных технологий такие функции, как аналитическая, прогностическая, проектировочная, коммуникативная, информационная Колчина В.С. Политико-управленческие решения: особенности подготовки, принятия и реализации органами власти // Вестник ПАГС. — 2006. — № 11. — С. 73. Понятие «функция» происходит от латинского function (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязанность или работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую он выполняет определенный социальный процесс по отношению к целому Тонков Е. Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное са-моуправление. — 2010. — № 1. — С. 3. Право выполняет определенные функции в обществе и государстве, непосредственно влияя на поведение людей и общественные отношения Иванов А. А. Теория государства и права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.П. Ма-лахова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. — С. 101.

Все вышеуказанные функции кадровой политики направлены на достижение единой цели. Она заключается в формировании стабильного, высокопрофессионального кадрового потенциала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающего современным запросам системы государственного управления и гражданского общества.

1.2 Кадровая политика как системный элемент государственного управления

кадровый политика государственный служба

Новая для российского государства система государственного управления, формируемая на принципах концентрации и децентрализации, определяет объективную необходимость формирования новой концепции кадровой политики. По мнению В. В. Лобанова, особенностью России является незавершенность двух этапов алгоритма модернизации системы государственного управления: формирования законодательства, создания стабильно функционирующих институтов и организаций в системе государственного управления. Следовательно, актуальны вопросы формирования новых и развития действующих государственных институтов, а также повышение их эффективности и результативности в условиях все большего ограничения бюджетных расходов, ускоренного проведения структурных и институциональных реформ Лобанов В. В. Модернизация государственного управления: проблемы и ре-шения // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — № 2. — С. 137.

Концепция кадровой политики в сфере государственной гражданской службы неразрывно связана с качественными характеристиками государственного управления. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе организации исполнительной власти должен привести к повышению ответственности государственных служащих, снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований, сокращению государственного аппарата, отказу от государственного регулирования там, где оно не требуется, и, в конечном итоге, к повышению эффективности государства в целом Масленникова Е. В., Татаринова Л. Н. Модернизация государственной служ-бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. — 2004. — № 7. — С. 26−27.

Базисной основой понятия «кадрового потенциала управления» является термин «кадры». В настоящее время кадры становятся стратегическим ресурсом органов государственной власти Марченко О. И. Развитие кадрового потенциала государственной службы // Вестник ПАГС. — 2003. — № 5. — С. 14.

В широком понимании, кадры — это некие объединения людей, связанных трудовой функцией с соответствующими организациями и учреждениями. Если рассматривать более детально характеристику термина «кадры», то под кадрами необходимо понимать совокупность лиц, выполняющих отдельные поручения организации или должностных лиц согласно трудовым и иным договорам, либо безвозмездно (волонтеры); находящихся в кадровом резерве; обучающихся по целевым контрактам в профильных учебных заведениях.

Например, деятельность общественной организации без образования юридического лица. Без волонтеров, самих учредителей и организаторов общественной организации невозможно представить существование подобного коллектива людей. Итак, в любом варианте, каждая организация обладает определенным кадровым составом.

В свою очередь, коллектив людей является основополагающей базой для толкования определения «кадры». Развитие рыночной экономики внесло серьезные коррективы в процесс формирования кадров. Прежде всего, это появление индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, которые имеют право нанимать работников по трудовым договорам, причем количество последних неограниченно. Следовательно, индивидуальный предприниматель может создать коллектив работников, даже если он принял на работу одного человека.

Предприятия, организации и учреждения формируют коллективы работающих, индивидуальные предприниматели также вправе руководить объединением людей, поэтому процесс формирования кадров — это функция не только официально зарегистрированных юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей и организаций, не обладающих статусом юридического лица.

Выделяется не кадровый потенциал управления, а кадровый потенциал общества (кадровый потенциал России). Под кадровым потенциалом общества понимается часть трудовых профессионально подготовленных ресурсов общества, способных участвовать в существующих видах деятельности. Дается также понятие термина «кадровый потенциал государственной организации» — совокупность доступных организации человеческих ресурсов, чьи опыт, знания, компетенции и индивидуальные особенности могут быть использованы для реализации общественного предназначения ее краткосрочных и долгосрочных целей .

На наш взгляд, содержание терминов «кадры» и «кадровый потенциал управления» фактически равноценны. «Кадры» по отношению к «кадровому потенциалу управления» является базисным и более целостным, обобщенным понятием. Кадровым потенциалом может обладать даже десятилетний ребенок, обладающий исключительными способностями (знание информатики, математического моделирования и т. п.).

По мнению В. В. Черепанова, кадровый потенциал — это совокупная способность человеческих трудовых ресурсов страны к труду, службе, к исполнению должностных обязанностей. Кадровый потенциал включает в себя как кадровый состав работающих, так и кадровый резерв, потенциально готовый к включению в служебно-трудовой процесс Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. — М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007. — С. 348. На наш взгляд, однозначное разделение терминов «кадры» и «кадровый потенциал» неверно и с системной точки зрения, и с точки зрения лингвистики. Требуется создание ассоциированной терминологии кадровой политики в системе государственной службы. Например, мы не указываем «резерв кадрового потенциала», а фиксируем в нормативных правовых актах — «резерв кадров», «кадровый резерв».

Ученые делают различие между понятиями «персонал» и «кадры». В данном случае соотношение указанных терминов зависит от необходимости ограничения личностного начала на государственной службе. Его представляют в форме следующих алгоритмов:

— работа — персонал — личность;

— служба — кадры — должность;

— служба — кадровая работа Гарбер И. Е. Понятие «служба» и «работа»: психолингвистический анализ // Вестник ПАГС. — 2003. — № 5. — С. 30.

Объединение научных знаний — основа построения модели (концепции) кадровой политики. В своем единстве и многообразии научного исследования кадровая политика обретет целостность как институт научного знания, и эффективно реализуются ее цели и задачи в обществе. Именно в этом заключается фундаментальность научных исследований и познания. В системе кадровой политики одновременно ее основным микрои макроэлементом выступают кадры. Объединение категорий «кадры» и «кадровый потенциал», признание их фактической равнозначности упростит содержание кадровой политики и логику ее формирования на всех уровнях управления.

Формирование профессионального потенциала государственной службы представляет собой динамичный процесс, так как структура органов государственной власти и управления, их численный состав, требования, предъявляемые к государственным служащим подвержены постоянным изменениям Баркин В. А. Актуальные вопросы современной кадровой политики в системе государственной службы // научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. — 2005. — № 3. — С. 20.

Наиболее значимым для развития современной государственной службы и повышения ее эффективности представляется концептуальное осмысление миссии, без которого процесс модернизации лишается фундаментальной основы Масленникова Е. В., Татаринова Л. Н. Модернизация государственной служ-бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. — 2004. — № 7. — С. 22. А. Турчинов отмечает, что в теоретической и методологической разработке проблем государственной службы до настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы Турчинов А. И. Проблемы теории и методологии государственного управле-ния и государственной службы // Государственная служба. — 2008. — № 9. — С. 35. Государственное управление и встроенный в него механизм — государственная служба как единое целое, как система оказались разорванными на части и представленными различными профессиональными кластерами (право, экономика, политология, социология, философия и другими) Там же. — С. 29. Следовательно, нужна методология государственного управления как интегрированный и синкретичный инструмент познания государственности, конструирования государственности и управления государственностью Там же. — С. 30. В своей статье А. Турчинов предлагает обновленное понятие государственной службы как системы юридически регулируемой деятельности и отношений государственных служащих, органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению полномочий.

Несмотря на универсальность процесса управления Старилов Ю. Н. Административное право: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. — С. 138., новая система общественных отношений (общества) формирует иную систему управления, потому что изменяется объект управления. Система социального управления подразумевает оказание целенаправленного воздействия на объекты управления.

Под объектом управления понимается сфера общественных отношений и их определенные организационные формы. Объекты управления зависят от объективных условий жизнедеятельности общества и воспроизводят их Атаманчук Г. В. Государственное управление. — М., 2000. — С. 78. Изменение структуры общества, его «интересов», сущности развития экономических и политических отношений (снижение активности государства в управлении обществом) порождает новые органы, новые управляемые системы. Соответственно появляется новая система управления. Важнейшим аспектом при проведении любой реформы является ее кадровое обеспечение Масленникова Е. В., Татаринова Л. Н. Модернизация государственной служ-бы: оценка процесса реформ и ограничений // Вестник ПАГС. — 2004. — № 7. — С. 24.

Целостность системы определяется в единстве целей, задач и, конечно, взаимосвязей субъекта и объекта управления Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). — М.: Юрид. лит., 1976. — С. 11; Тонков Е. Е. Юридические фор-мы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотно-шения // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 1. — С. 3−7. Таким образом, обобщенное понятие «кадры» подразумевает под собой элемент системы управления, а именно, объект управления в части реализации функций и задач управления по образованию трудового потенциала (трудовых ресурсов) государства.

Ученые предлагают различные классификации кадров. Например, по сферам организации общества: кадры государственно-политической сферы, кадры материально-хозяйственной сферы и кадры социально-культурной сферы, а также руководители, специалисты и исполнители Щекин Г. В. Социальная теория и кадровая политика: Монография. — Киев, 2000. — С. 466; Сурмин Ю. П. Концептуально-методологические аспекты со-временной кадровой политики в Украине // Право и управление: XXI век. Ин-тернет-журнал. — 2008. — № 1(2).

Социальное управление является категорией обширной, включающей в себя несколько элементов (видов управления), поэтому классификация термина «кадры» должна осуществляться по различным оценочным уровням и критериям.

В качестве задач, стоящих перед кадрами, отметим следующие:

1) реализация трудовых (служебных) функций;

2) формирование ресурсного капитала общества и государства;

3) участие в решении глобальных и частных задач социального управления, начиная от создания системы экономических, политических, социальных отношений, завершая обеспечением эффективной деятельности отдельной организации как частного объекта социального управления;

4) и другие.

Исследование характера воздействия кадров на систему «государство — общество» выявляет существование другой системы: «кадры (кадровый потенциал) — правовая форма организации (органы публичной власти, коммерческие и некоммерческие организации)». Неразрывное взаимодействие кадрового потенциала и организации, предприятия, учреждения показывает, что кадры (кадровый потенциал) не могут существовать без организации (юридическое лицо) и управления с ее стороны, также и организация не может существовать без кадрового потенциала.

Преобладающие значение на современном этапе приобретают кадры государственного и муниципального управления. От их профессионализма и личностных качеств зависит напрямую качество воздействия кадров, его направление (позитивное или деструктивное) в системе общественных отношений. Нормативные правовые акты есть правовая форма воздействия органов государственной власти и их должностных лиц на общество, на уровень жизни населения.

В свою очередь, руководители органов государственной власти, должностные лица также являются частью кадрового потенциала публичного управления. Итак, приходим к выводу, что кадрами необходимо управлять. Применение воздействия на кадры, следствием которого будет их изменение, уничтожение, укрупнение, совершенствование, перемещение и др., создает новое понятие — «кадровая политика».

По мнению В. В. Черепанова, государственная кадровая политика — объективно обусловленное социальное явление, отражает объективные закономерности развития реальных кадровых процессов и отношений в стране, формулирует в виде целей, задач и принципов устойчивые и повторяющиеся в них кадровые связи — отношения Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. — М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007. — С. 346. Относительно кадровой политики в системе государственной службы В. В. Черепанов указывает, что она представляет собой стратегию государства по формированию, развитию и обеспечения востребованности ее кадрового потенциала и кадрового состава Там же. — С. 404.

Классификация кадров по видам социального управления также дает основу для следующей классификации кадровой политики: