Принципы субсидиарности и пропорциональности

Это два разных принципа осуществления компетенции. Они регулируют осуществление компетенции (пар. 1 ст. 5 ДЕС). Их объединяет общий порядок реализации, заложенный в специальном Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, приложенном к учредительным договорам ЕС.

Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры ЕС в 1987 г. со вступлением в силу ЕЕ А, хотя как теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берет в христианском учении.

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны находиться в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровни должны передаваться лишь те полномочия, которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, таким образом, строится снизу вверх. Отсюда принцип субсидиарности нередко также называют принципом дополнительности, т. е. верхние этажи публичной власти являются дополнительными по отношению к нижним, более близким к людям.

В абз. 2 ст. 1 ДЕС говорится: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в котором принятие решений… максимально приближено к гражданам» (выделено нами. — Прим. авт.). Интеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институтами.

Принцип субсидиарности формулируется в абз. 1 пар. 3 ст. 5 ДЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Из процитированной нормы вытекает несколько следствий:

1) принцип субсидиарности распространяется только на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, т. е. применительно к вопросам, которые могут решаться и на национальном, и на наднациональном уровне.

Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в этой области государства-члены не вправе принимать собственные акты;

• 2) принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 ДЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государствчленов, но предметам совместного ведения. Он выступает именно в качестве принципа деятельности Союза, т. е. адресован институтам ЕС, а не государствам-членам. Вместе с тем национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с положениями Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности;
• 3) реализация в жизнь принципа субсидиарности осуществляется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой деятельности. Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности;
• 4) принцип субсидиарности не дает оснований государствамчленам для невыполнения решений ЕС. Если отдельное государство или даже все государства-члены считают, что они могли справиться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже ЕС в целом, они, тем не менее, в силу принципа верховенства права ЕС обязаны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.

Этот принцип призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение которых на уровне Союза безусловно необходимо. Тем самым создается некоторый барьер против сверхцентрализации.

Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав человека, но и на все действия и решения Союза, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

«Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров» (абз.1 пар. 4 ст. 5 ДЕС).

Процитированная формулировка на первый взгляд повторяет собой принцип законной цели, уже рассмотренный выше в другом контексте. Однако правоприменительная практика и Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности придают ей иной смысл.

В данном случае речь идет не о соответствии целям учредительного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений ЕС, в том числе нормативных актов.

Принцип пропорциональности означает прежде всего соответствие (пропорциональность, соразмерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения.

Отсюда следует, что:

• 1) средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и чего требует ситуация (например, накладывать штраф или иривлекать к более серьезной ответственности за малозначительный проступок);
• 2) при выборе методов достижения цели нужно сначала использовать более мягкие средства, а лишь затем переходить к более жестким мерам. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или накладыванию запретов. Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что Союз должен законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо и достаточно для достижения правомерной цели.

Механизм реализации принципов субсидиарности и пропорциональности заложен в Протоколе об их применении. Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиарности, в первую очередь обеспечивает Комиссия. Это логично, поскольку именно она готовит основное количество законопроектов и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, и другие субъекты законодательной инициативы также ответственны за соблюдение этого принципа.

Реализация принципов субсидиарности и пропорциональности тесным образом переплетается с законодательным процессом в ЕС и предусматривает широкое взаимодействия правотворческих структур Союза с национальными парламентами государств-членов.

Каждый законопроект должен быть мотивирован в отношении использования принципов субсидиарности и пропорциональности и направляться национальным парламентам для заключения о соответствии им. В течение восьми недель каждый из национальных парламентов, обладающий двумя голосами (по одному на каждую палату при двухпалатной структуре), может направить заключение по проекту. Если количество негативных заключений составит одну треть от общего числа голосов — проект подлежит повторной экспертизе о соответствии принципам. После чего субъекты законодательной инициативы могут принять решение оставить проект в прежнем виде, изменить проект или отозвать его.