Правовые формы координации экономической политики государств-членов

Экономическая политика, или экономический союз, — политика, направленная на регулирование хозяйства в целом (макроэкономическая политика).

Экономическая политика противопоставляется «секторным» видам политики (транспортной, аграрной, экологической и др.). Положения об экономическом союзе закреплены в гл. 1 разд. 8 ДФЕС (ст. 120—126). Этому посвящено несколько актов вторичного права. Важнейшим из них является Пакт стабильности и роста 1997 г.

Институты ЕС координируют экономическую политику государств-членов различными способами или в разных формах. Все они предусмотрены учредительным договором ЕС.

Первая форма координации — это установление единых принципов экономической политики. Данные принципы закреплены в ст. 119 ДФЕС и юридически обязательны для всех государствчленов и для органов ЕС.

Собственно, речь идет о двух группах принципов. В пар. 2 ст. 119 закреплен «принцип открытой экономики со свободной конкуренцией». Это наиболее важный и в то же время наиболее общий из всех принципов. Он воспроизведен также в ст. 120 — первой статье раздела об ЭВС. Остальные, более конкретные принципы содержатся в пар. 3 ст. 119. Они названы «руководящими принципами"'.

• — стабильные цены;
• — здоровое состояние государственных («публичных») финансов и денежной системы;
• — устойчивый платежный баланс.

Вторая форма координации основывается уже на практической деятельности институтов ЕС и Союза. Речь идет о выработке документа под названием «главные (широкие) ориентиры экономической политики». Предусмотрены ст. 121 Договора о ЕС.

«Широкими» их называют, так как они охватывают всю хозяйственную сферу^[1]. Главные ориентиры экономической политики (далее — Главные ориентиры) — это своего рода единый план развития и регулирования экономики ЕС. Главные ориентиры утверждаются ежегодно Советом на основании проекта Европейской комиссии. Так как это очень важный акт, то его предварительно обсуждают на высшем уровне руководители государствчленов вместе с Председателем Комиссии на весенней сессии Совета. По структуре и содержанию Главные ориентиры состоят из двух частей:

• — общие ориентиры экономической политики;
• — ориентиры экономической политики для отдельных стран.

Само содержание доступно в полной мере специалистам с хорошей подготовкой в сфере экономических наук. Изобилует графиками, схемами, таблицами, статистическими выкладками. По форме Главные ориентиры — рекомендация и формально необязательны. Но за государствами-членами ведется контроль со стороны Комиссии, которая проводит самостоятельное наблюдение экономической ситуации на всей территории ЕС. Государства — члены ЕС обязаны направлять Комиссии всю необходимую информацию.

Если какое-либо государство-член не следует Главным ориентирам, то к этому государству Совет по предложению Комиссии направляет специальные рекомендации по устранению нарушений и исправлению ситуации. Сначала — секретные, затем — гласные, т. е. открытые. Это фактически равнозначно официальному выговору правительству страны. Хотя de jure эти акты необязательны, их появление чрезвычайно нежелательно, т.к. это негативно скажется на репутации правящей партии и может способствовать смене власти.

Третья форма координации — это меры содействия и помощи государствам-членам, испытывающим экономические трудности. Они предусмотрены ст. 122 ДФЕС. В чем состоят трудности — точно не оговаривается. В качестве примеров указаны проблемы в снабжении определенными продуктами и стихийное бедствие.

Что может сделать ЕС в подобных обстоятельствах? Самое важное — это оказать финансовую помощь. Соответствующее решение принимает Совет по предложению Комиссии. Также Совет может принять и другие «меры, соответствующие экономической ситуации». Перечень их учредительным договором не оговаривается.

Вместе с тем, поскольку финансовые проблемы государствчленов могут быть связаны с общей неблагоприятной ситуацией в экономике (как, например, после начала в 2008 г. мирового экономического кризиса), предусмотрена возможность оказания финансовой помощи государствам-членам. С этой целью при ЕС был образован специальный внебюджетный фонд — Европейский механизм стабильности (в другом переводе — Европейский стабилизационный механизм) с общим капиталом в 700 млрд евро.

Предусмотренные учредительными документами ЕС механизмы координации экономической политики государств-членов были существенно дополнены и усилены законодательными актами европейских институтов. Первая серия подобных актов, обобщенно называемых Пактом стабильности и роста, была подписана в форме международных соглашений между государствами — членами ЕС в 1997 г. в Амстердаме.

В 2011—2013 гг. Пакт стабильности и роста был пересмотрен и дополнен множеством других законодательных актов (Регламент Европарламента и Совета № 1176/2011 от 16 ноября 2011 г. о предотвращении и исправлении макроэкономических дисбалансов, Регламент Европарламента и Совета № 472/2013 от 24 мая 2013 г. об усилении экономического и бюджетного надзора за государствами — членами «зоны евро», испытывающими или рискующими испытать серьезные трудности с точки зрения их финансовой стабильности, и др.).

Дополнительные правила по вопросам координации экономической политики также были зафиксированы государствами — членами ЕС в Договоре о стабильности, управлении и координации в рамках экономического и валютного союза от 2 марта 2012 г. Данный Договор обязал государства — члены «зоны евро» прямо зафиксировать в своих конституциях или законах так называемое золотое правило о недопустимости чрезмерного бюджетного дефицита.

Четвертая форма координации включает целую группу мер, предметом которых являются бюджет и финансовая система государств — членов ЕС, — меры по обеспечению бюджетной дисциплины.

Они предусмотрены остальными статьями гл. 1 разд.8 части третьей ДФЕС (ст. 123—126). Кроме этого, им посвящены два специальных регламента 1997 г. и одно решение, образующие вместе так называемый Пакт стабильности и роста.

Статья 123 ДФЕС устанавливает запрет центральным банкам предоставлять займы или гарантировать кредиты в пользу органов публичной власти на всех уровнях, от местного до наднационального. Запрещено также приобретать долговые обязательства, выпускаемые правительствами или иными публично-правовыми образованиями.

Этот запрет распространяется на центральные банки всех государств-членов, а равно на ЕЦБ. Зачем он нужен? Цель все та же — если в бюджете не хватает денег, то правительства часто испытывают соблазн получить их у центрального банка. Банк дает кредит или покупает долговые обязательетва у правительства — это увеличивает объем денежной массы — в результате рост цен и инфляция, которая считается злом. Следовательно, центральным банкам кредитование нужно запретить^[2].

Итак, власти не могут получать займы в центральных банках. Соответственно, они будут обращаться в коммерческие банки или иные кредитные организации.

Это не запрещено, но ст. 124 ДФЕС запрещает установление любых привилегий в пользу органов власти со стороны финансовых учреждений.

Соответственно, если, например, голландский банк АБН-Амро предоставляет долгосрочные кредиты по ставке 20%, то правительство Нидерландов не имеет права на льготы (например, на беспроцентный кредит) и получит его наравне со всеми остальными, принцип равенства должен соблюдаться в полной мере.

Следующая, cm. 125 ДФЕС, закрепляет принцип разграничения ответственности по финансовым обязательствам.

Европейский Союз не несет ответственности по долгам государств-членов, а последние в свою очередь не отвечают по долгам ЕС, а равно по обязательствам друг друга, т. е. каждый отвечает за себя, никакой солидарной или субсидиарной ответственности.

Например, если Германии грозит внутренний дефолт, то ни ЕС, ни, скажем, Франция не могут принять на себя поручительство по ее долгам — даже если захотят.

ЕС не вправе также предоставить финансовую помощь согласно ст. 122 ДФЕС, так как это можно сделать, если трудности государства-члена вызваны «не зависящими от него обстоятельствами» (дословно — «находящимися вне его контроля»).

Весьма суровая мера, цель которой — заставить органы власти, а равно государственные предприятия «жить по средствам».

Из того же разряда — ст. 126 ДФЕС, запрещающая государствам-членам иметь чрезмерный дефицит своего бюджета.

Понятие «чрезмерный дефицит» расшифровывает специальный протокол, приложенный к учредительным договорам, — Протокол о процедуре чрезмерного дефицита. Две контрольные величины: либо дефицит самого государственного бюджета больше 3% ВВП (в том числе планируемый), либо государственный долг свыше 60% ВВП.

Контролирует состояние госбюджетов Европейская комиссия. Если в какой-либо стране возникает угроза — она готовит доклад, на основании которого Совет может принять указания, обязательные для национального правительства (в форме решения). Если последнее не подчинится решению Совета, то к государству-члену могут быть применены санкции — вплоть до штрафов «подходящего размера», которые выносит Совет. Исключение сделано для государств-членов, не вошедших в «зону евро».

На практике эти положения использовались неоднократно, но до санкций еще не доходило. Впервые это имело место в 1994 г. когда Совет вынес такое решение в отношении всех государствчленов, кроме Ирландии и Люксембурга. Впоследствии оно было отменено, так как государства-члены предприняли весьма действенные меры по сокращению уровня расходов.

Как видно, в руках ЕС ныне находятся весьма серьезные рычаги координации экономической политики и давления на государства-члены. Необходимость их, как отмечалось выше, продиктована желанием иметь сильную и стабильную валюту, используемую не только на европейском, но и на мировом уровне. Именно на такой валюте может основываться сильная, стабильная и конкурентоспособная экономика ЕС.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Назовите элементы, из которых состоит ЭВС.
• 2. Почему ЭВС признан высшей формой экономической интеграции современных государств?
• 3. Как закрепляется юридическое содержание ЭВС в действующих учредительных документах ЕС?
• 4. Как осуществлялось формирование ЭВС в рамках ЕС?
• 5. Раскройте правила, на которых базируется правовой режим единой валюты ЕС — евро.
• 6. Кто и в каком порядке уполномочен осуществлять эмиссию евро?
• 7. Какие правовые механизмы созданы или планируется создать в целях координации экономической политики государств — членов ЕС и поддержки государств-членов, испытывающих финансовые трудности?
• 8. Проанализируйте особенности правового положения государств — членов ЕС, нс относящихся к «зоне евро».
• 9. Допускается ли выход или исключение государств-членов из «зоны евро»?
• 10. Назовите современные проблемы правового регулирования в сфере ЭВС.

• [1] В книгах и печати можно встретить и иные варианты перевода. Термин"главные", или «основные», — это перевод с фр. (grandes), с англ, (дословно) —"широкие" (wide), что звучит по-русски менее удачно. По главное не в словах, а в том, что они обозначают.
• [2] При этом есть лазейка — займы могут получать коммерческие банки, а последние, в свою очередь, могут быть как частными, так и национализированными.