Бюрократия как принцип организации и функционирования государственного аппарата

Механизм государства не в состоянии эффективно осуществлять функции и задачи государства без бюрократии (от фр. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — сила, власть). В массовом сознании термин «бюрократия» воспринимается крайне отрицательно. Однако научный смысл этого понятия означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой — такую организацию государственного управления, которая действует на основе обезличенности и соблюдения обязательных для всех правил.

Впервые бюрократия появилась на Востоке, позже и на Западе. Известный немецкий социолог М. Вебер, являющийся автором теории рациональной бюрократии, в своей работе «Хозяйство и общество» выделяет два различных типа бюрократической организации: патримониальную (иррациональную) и рациональную.

Патримониальная бюрократия. Патримониальный тип бюрократической организации представляет собой способ управления традиционным государством, когда в распоряжении правителя находится особый аппарат управления. Назначение на должность в аппарат управления рассматривается как милость правителя, которую он оказывает лишь тем лицам, на чью преданность может вполне полагаться. Следовательно, основным правилом формирования государственного аппарата является принцип личной преданности.

Патримониальный тип бюрократии характеризуется рядом признаков:

• • патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какоголибо постоянного разделения труда между ними;
• • границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими;
• • поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, то в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся им по собственному усмотрению и, как правило, лишь в расчете на вознаграждение.

Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти, патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности со связанным с ней экономическим преимуществом, хотя в патримониальной бюрократии нельзя не отметить и некоторых черт рациональности, в том числе использования системы экзаменов при отборе на должность.

В феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Он носил титул мандарина. В отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае нс передавались по наследству, а распределялись по результатам государственных экзаменов. Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II в. до н.э. Экзамены были грех ступеней. Две низшие ступени проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, кто сдал экзамены первых двух ступеней — а это были сочинение и собеседование, — мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал государственную должность. Интересно, что по результатам экзаменов чиновника могли не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система экзаменов сохранилась до настоящего времени.

Разновидностью патримониальной бюрократии стала имперская модель бюрократии, имевшая распространение в азиатских странах до XX в. Одним из главных секретов ее уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой и оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания самостоятельной бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их корпоративных интересов.

Среди механизмов, препятствовавших превращению бюрократии в самостоятельный политический класс в Китае и сохранявших ее зависимое положение от милости императора, можно отметить следующие.

• 1. Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма.
• 2. Постоянный избыток кандидатов на должности. «Хитрость» была в том, что сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получения должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание могло длиться сколь угодно долго. Его можно было сократить взяткой, которая, впрочем, тоже успеха не гарантировала.
• 3. Крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник обычно оставался в одной и той же должности весь свой срок службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх.
• 4. Личная зависимость всех чиновников от императора.
• 5. Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, дабы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет па личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника, и т. д. Эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом.
• 6. Финансовая зависимость чиновника не от императорского жалования, а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов, жившего в состоянии постоянного страха быть разоблаченным, делало его человеком, не уверенным даже в своем ближайшем будущем.
• 7. Отсутствие у чиновников каких-либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушить и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делаю его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью.
• 8. Устанавливался особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией с помощью разветвленной сети секретной полиции (цензоров). Этому способствовали и разнообразные формы практически непосредственной связи императора с низшими эшелонами бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, развивавшиеся в условиях отсутствия должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, который лично назначат всех чиновников.

Такими средствами достигался эффективный контроль со стороны императора за бюрократией, препятствующий превращению ее в самостоятельную политическую систему.

Прямой противоположностью патримониальной была рациональная бюрократия, развивавшаяся на Западе в условиях становящегося гражданского общества. Отличительной чертой рациональной бюрократии является наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Аппарат государства в этом случае функционирует на основе следующих принципов:

• • чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
• • они организованы в четко установленную иерархию должностей;
• • каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
• • чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;
• • кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;
• • вознаграждением служит постоянное денежное жалование в соответствии с рангом;
• • должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
• • существует система карьерного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
• • чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
• • он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю;
• • все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего существует канцелярия.

Такая организация управленческой деятельности достаточно эффективна, поскольку основана на разделении и специализации управленческого труда.

Однако у нее есть недостатки. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения. Все отрицательные последствия бюрократической организации управленческого труда называются «бюрократизмом»: это волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое, вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают и развитые и развивающиеся страны, необходимы постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства.

В 60-е гг. XX в. в промышленно развитых странах модель рациональной бюрократии стала совершенствоваться и дополняться. Так возникла реалистическая концепция бюрократии. Сохранив позитивные начала веберовской модели, реалистическая концепция стала акцентировать внимание на субъективном факторе (т.е. личных качествах управленца), поиске оптимального соотношения профессиональных и политических свойств претендента на должность, децентрализации и ограничении роли вертикальной иерархии, формировании максимальной «отзывчивости» бюрократии на обращенные к ней общественные ожидания и требования, усилении менеджеризации и маркетизации значительной части государственных служащих.