Законодательный процесс в развитых странах Запада

Законотворчество в США, Франции, Италии, Швейцарии, Японии испытывает влияние тех традиций, которые формировались в течение длительного времени. Законодательный процесс в них более формализован, жестко регламентирован. Он приближен к политической практике, традициям конкретного общества; заметны различия и по стадиям законодательной процедуры.

На первой стадии выявляются потребности в принятии закона и осуществлении законодательной инициативы.

Субъектами права законодательной инициативы являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Институт народной инициативы, существующий в некоторых странах (Италии, Швейцарии, США и др.), применяется очень редко. Его смысл заключается в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.

Круг субъектов законодательной инициативы зависит от формы правления. Так, осуществление законодательной инициативы в странах с парламентскими формами правления практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. В президентских и президентско-парламентских республиках основным источником закононредложений служит президентская власть. В связи с этим по источнику законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. По содержанию различают публичные, финансовые и частные законопроекты.

Формы реализации законодательной инициативы разнообразны. Так, в Конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в Палате представителей билль опускается в специальный ящик, в Сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля.

На второй стадии проводится обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Парламентские дебаты по законопроекту играют важную роль в законодательной процедуре. Посредством их формируется общественное мнение, поскольку они транслируются по телевидению. В этой связи регламент процедуры имеет большое значение: он может способствовать прохождению прогрессивных законов либо, наоборот, их провалу.

Основная тенденция в обсуждении законопроектов состоит в ограничении прений и ускорении прохождения законопроектов.

Обычный регламент обсуждения законопроекта в нижней палате Конгресса США — Палате представителей — пять-десять минут. Однако предельно сокращается и продолжительность парламентских дебатов. Комитет по регламенту своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования. Спикер имеет право отклонить любое предложение как «затягивающее голосование», он может указать палате на то, что она «отклоняется от рассмотрения дел». В палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики «предварительный вопрос» (закрытие прений).

В отличие от Палаты представителей прения в Сенате не ограничены. Они могут быть закрыты, но требованию 3/5 числа сенаторов. Но это иравило применяется очень редко. Благодаря этой особенности регламента в Сенате процветает флибустьерство. Противники билля используют действующий в Конгрессе принцип дисконтинуитета, смысл которого состоит в том, что незавершенный билль не может быть перенесен с одной сессии на другую. Непомерно длинные речи сенаторов могут провалить законопроект. Этим приемом обычно пользуются сенаторы — представители южных штатов для провала прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 г. говорил в течение двух дней. В 1960 г. сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца.

На третьей стадии законопроект рассматривается в парламентских комитетах. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего возрастающими требованиями к качеству законов. На пленарных заседаниях парламента такого качества достичь невозможно, поэтому нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства.

Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными специализированными комитетами, имеющими в отношении рассматриваемых биллей (законов) неограниченные полномочия.

Работа комитетов Конгресса США над биллями, принятыми в начале каждой сессии (а их насчитывается более 12 тыс.), осуществляется в две стадии.

На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетелей и экспертов.

Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется «исполнительной сессией», или второй стадией. Она, в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля. Он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и нс связан никакими поручениями или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты Палаты представителей и Сената — автономные органы, они действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют «маленькими законодательными собраниями».

Четвертая стадия — принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен. Это заключительная стадия перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации (обнародования)). Эта стадия — третье чтение — состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом.

Пятая стадия — прохождение законопроекта в другой палате. Во второй палате законопроект проходит те же самые стадии, что и в гой палате, в которую он был внесен. Следует лишь иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Аргентине, Индии) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижнюю палату.

В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения. Примирительная процедура применяется в тех двухпалатных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса.

Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются двумя основными методами.

Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно.

Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями.

Подобный способ применяется в Конгрессе США. Так, в случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных (равных) началах согласительный комитет. Этот орган, не связанный никакими рекомендациями (до 1974 г. он работал негласно), имеет цель добиться принятия компромиссного решения по биллю. О принятом им решении согласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения.

Если верхняя палата в двухпалатных парламентах обладает правом отлагательного вето, то ее возражения могут быть преодолены двумя способами:

• 1) путем повторного принятия спорного законопроекта квалифицированным большинством нижней палаты (как это делается во Франции или Великобритании);
• 2) посредством созыва совместного заседания палат для принятия окончательного решения судьбы спорного законопроекта (подобная процедура существует в Японии).

Завершает законодательную процедуру шестая стадия', санкционирование и промульгация законопроектов, одобренных палатами парламента.

Промульгация, т. е. опубликование закона в официальном органе, осуществляется главой государства в установленные законом сроки, но может быть и ускорена, если парламент признает закон срочным.

Согласно Конституции Франции, Пятой Республики (1958 г.), закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи главе государства. Это положение не действует в том случае, если президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконституционное™ закона перед Конституционным советом.