Парламентский контроль и его основные виды

Важной функцией парламента является контрольная функция. Она состоит в возможностях парламента:

влиять на процессы управления обществом и государством и прежде всего на бюджетный процесс;

— привлекать к ответственности исполнительные органы власти и (или) их должностных лиц, не выполняющих или ненадлежащим образом выполняющих возложенные на них обязанности.

Полномочия в сфере осуществления контроля над деятельностью исполнительных органов власти исторически закрепились за парламентом в силу его представительной природы.

Парламентский контроль осуществляется при подготовке, рассмотрении и принятии проекта бюджета и отчета о его исполнении. По представлению Правительства РФ парламент принимает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и отчет об исполнении федерального бюджета прошлого года. Контроль над ходом бюджетного процесса представительные учреждения осуществляют с помощью специально создаваемых контрольно-ревизионных органов. Для осуществления текущего контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума на паритетных началах образуют Счетную палату РФ. По шесть аудиторов назначает каждая из палат сроком на шесть лет. Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты РФ, Совет Федерации — заместителя Председателя Счетной палаты РФ. Порядок организации и деятельности Счетной палаты РФ определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата РФ подотчетна парламенту. Однако существенные прерогативы влияния на нее имеет и Президент РФ. Состав Счетной палаты РФ назначается Федеральным Собранием только по представлению Президента РФ. По инициативе Президента РФ Счетная палата РФ обязана начать процедуру финансового контроля. Контроль за использованием средств федерального бюджета Счетной палатой РФ осуществляется на основании решений Президента РФ и постановлений палат парламента.

Счетная палата РФ следит за законностью и своевременностью исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и за использованием кредитных ресурсов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на органы, организации, учреждения и иные субъекты, если они используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Счетная палата РФ регулярно предоставляет Федеральному Собранию информацию о ходе исполнения, результатах проводимых контрольных мероприятий и в соответствии с установленной компетенцией принимает меры по пресечению выявленных правонарушений. Средствами реагирования Счетной палаты РФ на нарушения законодательства являются:

• 1) представления о восстановлении правопорядка, которые выносятся администрации проверяемых субъектов;
• 2) предписания о немедленной компенсации прямого ущерба государству;
• 3) приостановление всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых;
• 4) обращение в правоохранительные органы с просьбой привлечь нарушителей к установленной законом ответственности.

Пример

Практически во всех субъектах РФ сформированы свои контрольно-ревизионные органы. Большая часть из них имеют конституционно-правовой статус, схожий со Счетной палатой РФ. Более половины региональных контрольно-ревизионных органов организационно самостоятельны, другая их часть — существует в составе аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

К формам парламентского контроля относятся также:

• — парламентский запрос;
• — депутатский запрос;
• — приглашение членов Правительства РФ и других должностных лиц на заседание соответствующей палаты для ответов на вопросы парламентариев.

Парламентские и депутатские запросы направляются широкому кругу должностных лиц, в государственные органы и органы местного самоуправления, иные публично-властные структуры. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Ответ на запрос оглашается на заседании соответствующей палаты. Депутатский запрос направляется самостоятельно каждым парламентарием. Ответ на него не оглашается на заседаниях палат.

Уполномоченные должностные лица обязаны отвечать на парламентские и депутатские запросы, а также являться на заседания палат по приглашению парламентариев, направленному в установленном порядке. Для заслушивания ответов приглашенных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на заседании палат Федерального Собрания отводится специальное время — «правительственный час». В рамках «правительственного часа» могут оглашаться, в том числе и ответы на парламентские запросы.

Пример

Количество депутатских запросов выросло довольно быстро за время работы парламента. В 1994 г. — 30 запросов депутатов Государственной Думы, в 1995 г. — 172 запроса, в 1997 г. — 2000. С этого момента количество депутатских запросов закрепилось на уровне 2000;2500 в год¹.

В соответствии со ст. 287 Уголовного кодекса РФ устанавливается ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ, уклонение от предоставления информации, предоставление заведомо неполной или ложной информации. Должностные лица, в том числе члены Правительства РФ, не отвечающие на парламентские и депутатские запросы, допускающие формальный подход к подготовке соответствующих ответов, игнорирующие «правительственный час», несмотря на приглашение парламентариев, могут подлежать уголовной ответственности.

Следствием запроса депутата или группы депутатов по крупной политической проблеме могут стать прения и голосования парламентариев по оценке ответа. Например, в странах с парламентарными или смешанными формами правления это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену^[1][2].

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут реализовывать парламентский контроль путем обращения к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. По вопросам своей деятельности парламентарии пользуются правом на безотлагательный прием должностными лицами. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власпл. О результатах рассмотрения обращений и принятых мерах сообщается соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Важной формой парламентского контроля является образование так называемых следственных комиссий. Назначение названных комиссий состоит в исследовании фактов и событий, связанных с организацией и деятельностью различных органов и объединений граждан, противоправным поступлением и расходованием финансовых и материальных ресурсов, нарушениями российского законодательства. Итогом работы этих комиссий может быть подготовка заключений, рекомендаций и (или) проектов решений, представляемых на рассмотрение палаты Федерального Собрания.

В России действует Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с этим Законом палаты Федерального Собрания могут принять решение о возбуждении парламентского расследования и образования парламентской комиссии. Парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания не приняла этого решения. Парламентская комиссия готовит итоговый доклад, в котором содержатся выводы по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также предложения о принятии нормативных правовых актов, освобождения от должности должностных лиц, о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Парламентский контроль осуществляется путем выражения парламентом недоверия исполнительным органам власти и (или) отдельным должностным лицам этих органов. Государственная Дума правомочна, по собственной инициативе, выразить недоверие Правительству РФ или отказать ему в доверии, вопрос о котором перед палатой поставил Председатель Правительства РФ. Государственная Дума вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ, в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При повторном отклонении в первом чтении проекта этого федерального закона Государственная Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202, 203 Бюджетного кодекса РФ). Выражать недоверие отдельным членам Правительства РФ Государственная Дума не вправе.

Парламентский контроль осуществляется не только в рамках исследования запрашиваемой членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы информации. Парламентский контроль может реализовываться в форме участия Государственной Думы в определении персоны главы Правительства РФ. Государственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства РФ. Других членов Правительства РФ Президент РФ назначает по предложению Председателя Правительства РФ.

^ Точка зрения

Невозможность для Государственной Думы оказывать влияние на Президента РФ и Правительство РФ и, наоборот, возможность ее роспуска Президентом РФ, как считают некоторые исследователи, приводят к тому, что законодательная власть в России оказывается в подчиненном положении по отношению к исполнительной и разделение властей существенно нарушается. Смысл ст. 111 Конституции РФ не в том, чтобы заставить Президента РФ учитывать мнение думского большинства при формировании Правительства РФ, а в том, указывают они, чтобы заставить Государственную Думу, под угрозой роспуска, официально одобрять выбор Президента РФ. Положения ст. 117 Конституции РФ будут действительно означать парламентскую ответственность Правительства РФ, необходимую в смешанной республике, если в Конституции РФ не будет положений ст. 111^[3].

В ходе выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ и участия этой палаты в определении персоны главы Правительства РФ Конституция РФ предусматривает процедуры урегулирования конфликта между Государственной Думой и Президентом РФ. Президент РФ так же как и Государственная Дума имеет ряд полномочий по формированию Правительства РФ и прекращению полномочий последнего. Конкуренция Государственной Думы и Президента РФ в сфере влияния на Правительство РФ может разрешиться в рамках установленного механизма роспуска главой государства нижней палаты российского парламента либо отставки высшего исполнительного органа государственной власти. Как уже отмечалось, Президент РФ распускает Государственную Думу в трех случаях:

1) после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 111 Конституции РФ. Глава государства предлагает палате кандидатуру Председателя Правительства РФ не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность или после отставки Правительства РФ. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения об этой кандидатуре. Каждый другой претендент на должность Председателя Правительства РФ должен представляться Президентом РФ в течение недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры Государственной Думой. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент РФ нс имеет альтернативы дальнейших действий. Глава государства назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В описанной процедуре назначения Председателя Правительства РФ у Президента РФ более сильные позиции, чем у Государственной Думы. Во-первых, Конституция РФ не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение о назначении Председателя Правительства РФ и роспуске Государственной Думы. Поэтому глава государства может в течение неопределенного времени бездействовать и держать в напряжении депутатов, что не придает стабильности российской системе разделения властей. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П определил, что по вопросу, касающемуся возможности Президента РФ три раза предлагать одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата;

2) в случае двукратного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ. Данный случай роспуска нижней палаты российского парламента установлен ст. 117 Конституции РФ. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После однократного выражения недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ имеет альтернативу дальнейших действий. Он объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

В описанной процедуре разрешения конфликта между Правительством РФ и Государственной Думой сильные позиции вновь имеет Президент РФ. Во-первых, Конституция РФ также нс устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы, что может привести к нестабильности в системе разделения властей. Во-вторых, возможность Президента РФ не согласиться с мнением Государственной Думы о негативной оценке действий (бездействия) Правительства РФ показывает, что о парламентской ответственности в России нс может быть и речи. Правительство РФ ответственно не перед парламентом, а перед Президентом РФ, который в любом случае будет решать вопрос об отставке Правительства РФ. Попытки Государственной Думы призвать к ответственности Правительство РФ, напротив, могут закончиться роспуском Государственной Думы в зависимости от желания Президента РФ в конкретном случае;

3) в случае отказа в доверии, вопрос о котором перед Государственной Думой поставил Председатель Правительства РФ. Этот случай роспуска нижней палаты российского парламента также устанавливается ст. 117 Конституции РФ. Инициатором вопроса о доверии Правительству РФ может быть не только Государственная Дума, но и Председатель Правительства РФ. Он ставит перед нижней палатой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней может принять альтернативное решение: объявить об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Несмотря на то что с точки зрения срока принятия решения Президентом РФ эта процедура в отличие от двух предыдущих является более определенной, позиции Государственной Думы в системе разделения властей не становятся прочнее. Судьбу Правительства РФ и Государственной Думы будет все равно решать Президент РФ. Процедура постановки перед Гос у дарственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ может выгодно использоваться исполнительной властью в случае политического конфликта между парламентом и Правительством РФ. Не дожидаясь повторного подтверждения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, его Председатель может перехватить инициативу в свои руки и ускорить развитие конфликта между исполнительной и законодательной властью. Государственной Думе придется реагировать на инициативу Председателя Правительства РФ и принимать решение о доверии либо недоверии высшему исполнительному органу государственной власти, а значит, идти на риск быть распущенной. Срок принятия такого решения в Конституции РФ также не установлен.

Пример Государственная Дума трижды рассматривала вопрос о недоверии Правительству РФ: 27 октября 1994 г.; 21 июня 1995 г.; 1 июля 1995 г. В первый раз вопрос о недоверии не был поддержан необходимым числом голосов парламентариев. Во второй раз большинство депутатов высказалось за недоверие Правительству В. С. Черномырдина. Конфликт накалялся, и политики предсказывали роспуск Государственной Думы в случае вторичного выражения недоверия Правительству РФ. В этих условиях Председатель Правительства РФ первым «сделал шаг», и поставил перед парламентариями вопрос о доверии Правительству РФ. В третий раз депутаты вотум недоверия не поддержали.

Государственная Дума не может путем выражения недоверия самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку. Президент РФ играет решающую роль в определении судьбы Правительства РФ, несмотря на негативные оценки парламента относительно работы последнего. Такое положение говорит о слабости парламентского контроля. Очевидно, ничего не меняет поправка к Конституции РФ, внесенная в 2008 г., в соответствии с которой Правительство РФ обязано представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей работы, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Неудовлетворение парламентариев отчетом Правительства РФ не влечет каких-либо санкций. Умалением роли нижней палаты является и отсутствие у Государственной Думы правомочия давать согласие на назначение других членов Правительства РФ, а также выражать недоверие Председателю Правительства РФ и отдельным членам Правительства РФ. Реализация процедуры роспуска Государственной Думы, даже в рамках конституционной модели, во многом зависит от политической конъюнктуры, сложившейся в государстве в конкретный момент. Если высшие органы государственной власти не находятся в политическом противостоянии, не противоборствуют, то конкуренция компетенции Государственной Думы и Президента РФ может развиваться в рамках рассмотренных конституционных процедур цивилизованным путем.

ФИз судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П указал, что процедура назначения Председателя Правительства РФ должна реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основании предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе осуществления полномочий главы государства и парламентской практике.

В Конституции РФ устанавливаются гарантии от произвольного роспуска Государственной Думы и непрерывности работы парламента. Одновременно с принятием решения о роспуске Государственной Думы Президент РФ обязан назначить дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена.

- с момента выдвижения сю обвинения против Президента РФ и до принятия решения по вопросу отрешения Советом Федерации;

в период действия на всей территории военного или чрезвычайного положения;

в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;

в случае решения вопроса о недоверии Правительству РФ Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. После роспуска полномочия палаты не прекращаются в полном объеме.

Из судебной практики.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П содержится следующая правовая позиция. Роспуск Государственной Думы означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. После роспуска могут продолжать работу Совет палаты, комитеты и комиссии, проводиться парламентские слушания, а депутаты могут осуществлять работу с избирателями и осуществлять иную деятельность вне заседаний палаты.

Важной формой парламентского контроля является отрешение от должности главы государства. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления^[4].

Пример

Первая попытка начать процедуру отрешения Президента России от должности была предпринята в 1995 г. в связи с событиями в г. Буденновске во время военных действий в Чечне. Предложение о создании специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения главы государства не получило необходимых 226 голосов. Во второй раз процедура отрешения Президента РФ от должности дошла до голосования в Государственной Думе 15 мая 1999 г. по вопросу о выдвижении обвинения. Ни один из пяти пунктов обвинения нс получил необходимых для продолжения процедуры 300 голосов депутатов. Президента РФ обвиняли в геноциде народа, развале армии, развязывании чеченской войны, уничтожении представительных органов, развале СССР.

• [1] См.: Автономов А. С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации //Парламентские процедуры: Проблемы России и зарубежный опыт: материалы науч. конф. Москва, 21—22 марта 2002 г. / иод ред. проф. С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 155.
• [2] Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. / под ред.Б. А. Страшуна. 1996. Т. 1; 2. С. 530−533.
• [3] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / под ред. В. А. Чет-вернина. М., 1997. С. 378, 382.
• [4] Подробнее о порядке отрешения главы российского государства от должности и оценкепозиций участвующих в названной процедуре государственных органов рассматриваютсяв гл. 8 данного учебника.