Российский опыт внедрения performance-менеджмента

Внедрение технологии performance-менеджмента в государственное управление РФ является естественным наполнением административной реформы, осуществляемой с начала XXI в. Отражением централизованного характера управления Российской Федерацией является то, что их законодательным закреплением стали два указа президента страны: «Об оценке эффективности деятельности органов государственной власти» (2007) и «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (2008). Проявлением интенций к внедрению принципов performance-менеджмента можно считать развитие реформы бюджетного процесса в 2006—2008 гг., а также второй волны административных реформ (2006—2008, с продлением до 2010 г.). Определенные неудачи по реализации мер performanceменеджмента привели к необходимости принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, который был разработан в 2009 г., но только в 2014 г. утвержден.

Обобщая сказанное, отметим следующие подходы и инструменты performance-менеджмента, которые были запущены и апробированы в последнее десятилетие:

• • совершенствование бюджетной системы (внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат — БОР);
• • повышение качества административного управления;
• • рост эффективности и обоснованности принимаемых государственных решений.

В государственном секторе углубляется внедрение принципов стратегического планирования, организован мониторинг результатов и выбраны формы отчетности, информация становится публичной, т. е. доступной для пользования каждого, и др. При помощи экспертов ММВБ оказывалась помощь отдельным министерствам (Минэкономразвития РФ) и регионам, которые внедряли новые методы планирования и управления.

На начальном этапе внедрения performance-менеджмента (до 2007 г.) внешние факторы доминировали над экономическими мотивами, поскольку профицит бюджета не ставил остро проблему повышения эффективности бюджетных расходов. Важным обстоятельством было то, что реформа проводилась без изменения общих (административных) методов управления государством. Так, повышение требований к министерствам в отношении перехода на новые принципы работы осуществлялось без предоставления им самостоятельности, достаточной для проведения инноваций.

Для инициации мероприятий по внедрению БОР Минэкономразвития выделяло гранты министерствам, готовым к работе в новых условиях. Гранты выделялись ежегодно, после экспертной оценки и пропорционально достигнутым результатам. Оценивались следующие показатели работы министерств: качество бюджетного планирования, степень исполнения бюджета, основные характеристики систем финансового контроля ведомственного уровня, аудит, качество докладов о результатах и основных направления деятельности (ДРОНДы). Часть средств могли быть направлены на премировании персонала. Исследователи считают, что в целом на начальном этапе внедрение performance-менеджмента носило формальный характер.

Второй этап был инициирован мировым экономическим кризисом, что серьезно усилило мотивацию реформ. Сокращение ВВП в 2009 г. заставило правительство страны принять Программу повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г.

Кратко опишем основные способы, реализующие внедрение performance-менеджмента в России: 1) доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы); 2) бюджетирование, ориентированное на результат (БОР); 3) открытость бюджетной информации.

ДРОНДы как обязательные отчеты о пределанной работе всех органов исполнительной власти, а также федеральных целевых программ (ФЦП) стали внедряться в 2007 г. Был разработан обязательный формат отчета: показатели результативности, объемы финансирования с разбивкой по целям, задачам и программам. Исследователи фиксируют неудачу в их внедрении, объясняя это тем, что для руководителей министерств (и программ) результаты оценки качества ДРОНДов были малозначимы на фоне прямых инструкций сверху и (или) личных связей с президентом (его администрацией).

Не спасла ситуацию и попытка усилить действенность ДРОНДов необходимостью обосновывать потребность в бюджетных ассигнованиях на будущий год. Составленная записка должна была поставить размер финансирования в зависимость от качества ДРОНДа, отраженного в обосновании. Однако работники, формально исполняя распоряжение, предоставляли обоснования на таком низком уровне, что учитывать их при распределении средств для финансирования было невозможно.

В применении БОР также доминировал формальный подход. В принципе, новый метод финансирования стал применяться на всех государственных предприятиях, в министерствах и программах, т. е. формально они получали средства на финансирование своей деятельности на основе государственного заказа, а также с учетом отчетности за прошлый период. Однако и здесь субъективные факторы оказались более значимыми, чем фактические результаты. Возможность бюджетного финансирования предопределяли личные связи, а не результаты отчетности.

Открытость данных о доходах и расходах бюджета является важным элементом performance-менеджмента. Напомним, что International Budget Partnership («Независимое международное агентство») разработало «Режим (код) открытости стран», предполагающий регулярное их оценивание (один раз в два года) по определенным параметрам. Они включают в себя следующие восемь показателей: 1) наличие бюджетного послания; 2) план бюджета, составленный органами исполнительной власти; 3) утвержденный бюджет; 4) ежемесячные (поквартальные) отчеты о его исполнении; 5) полугодовой отчет; 6) годовой отчет;

7) аудиторский отчет; 8) упрощенный отчет о бюджете для граждан^[1].

Нельзя не признать, что за последние годы была проведена немалая работа в этом направлении, что отразилось на повышении рейтинга страны по этому показателю: в 2010 г. — 21-е место, в 2008 — 22-е, в 2006 — 27-е. Конкретными успехами можно признать: 1) внедрение международных стандартов отчетности; 2) предоставление более детальной информации о государственном долге страны. При этом информация о бюджете труднодоступна для населения, соответственно, жители не могут принять участие в обсуждении бюджетных планов.

Итак, итоги внедрения performance-менеджмента показали ряд положительных и отрицательных моментов. К первым относится четкое и практически всеми разделяемое осознание важности внедрения этого метода, ко вторым — отсутствие целостного подхода, преобладание указаний, спускаемых «сверху», промедление с использованием подтверждения уже достигнутых результатов как основы будущего финансирования и стимулирования.

Важным положительным моментом можно считать методологическое совершенствование показателей отчетности, осознание важности ее правильного составления и своевременного оформления. Знание современных требований становится частью новых компетенций чиновников, элементом их экономической культуры, хотя и не всегда базовым критерием их работы.

• [1] Открытый сайт, на котором показаны результаты работы International BudgetPartnership, — URL: http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/update/#2016;country-results (дата обращения:29.08.2017).