Функции (направления деятельности) органов прокуратуры

Деятельность прокуратуры неоднородна. Это связано с двумя факторами — обширность действующего законодательства и обширность круга субъектов, за исполнением законов которыми прокуратура осуществляет надзор. Поэтому в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет свою деятельность в рамках двух направлений — надзорного и ненадзорного.

Существуют следующие виды прокурорского надзора.

1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

На основании ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ указанными поднадзорными субъектами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• — по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных субъектов;
• — иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• — требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно;
• — вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Кроме этого, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, имеет право возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности;

— предостерегать о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами обязан:

• — освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
• — опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
• — вносить представление об устранении нарушений закона.

Закон о прокуратуре уделяет особое внимание таким средствам надзора, как протест, представление, постановление, предостережение.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должносгному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме (ст. 25 Закона о прокуратуре).

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 26 Закона о прокуратуре).

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

• — рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• — разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
• — принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
• — использует иные полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении иди незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои нрава и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах, установленных Кодексом, осуществлять от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Данное направление прокурорско-надзорной деятельности относительно обособлено от других направлений, поскольку обладает рядом специфических свойств, обусловленных его целевым назначением — устранением и предупреждением правонарушений, в том числе преступлений, на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. К законам, регулирующим в основном полномочия прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности, относятся Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности Российской Федерации», от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке», от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» и др.

Указания Генерального прокурора РФ, но вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения (ст. 30 Закона о прокуратуре).

Проводя надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор обладает полномочиями по истребованию оперативно-служебных документов и иных сведений, полученных при подготовке и проведении этих мероприятий. В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством РФ (ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. В законе пока нет соответствующего блока статей, но данному направлению деятельности прокуратуры. В связи с этим не установлено, является названное направление деятельности самостоятельной отраслью надзора либо это комплексное формирование.

Исходя из приказов Генерального прокурора РФ, организация надзора распределяется между структурными подразделениями органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов); законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства (надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых Главным судебным приставом РФ, осуществляет Генеральная прокуратура РФ); законностью постановлений судов по гражданским делам в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.

Подразделения по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе рассматривают обращения лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассационного обжалования).

• 5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия прокурор обладает полномочиями:
  • — проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
  • — требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (и. 3 ч. 2 ст. 37 УПК);
  • — рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение (п. 7 ч. 2 ст. 37 УИК);
  • — требовать предоставления для проверки материалы, на основании которых было принято решение о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) и отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 148 УПК);
  • — знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела по мотивированному письменному запросу;
  • — выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
  • — возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта, обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;
  • — отменять незаконные постановления дознавателя и следователя о возбуждении уголовного дела;
  • — утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу.

Предметом надзора в данном направлении являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы (ст. 32 Закона о прокуратуре).

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: посещать в любое время поднадзорные органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях (до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается); отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (ст. 33 Закона о прокуратуре).

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных иод стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы (ст. 34 Закона о прокуратуре).

Ниже перечислены ненадзорные направления деятельности прокуратуры.

• 1. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности указанных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.
• 2. Участие в рассмотрении дел судами. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ (сг. 35 Закона о прокуратуре).

Участие прокурора в рассмотрении дел судами является достаточно специфическим направлением деятельности прокуратуры, связанным с тем, что согласно Конституции РФ судебная власть является одной из ветвей власти, не зависящей от каких-либо других ветвей. Поэтому с 1992 г. надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах прокуратура не осуществляет.

В рамках участия прокурора в рассмотрении дел судами следует выделить такие виды деятельности, как участие в рассмотрении судами уголовных дел, участие в рассмотрении судами гражданских дел, участие в рассмотрении в судах арбитражных дел, участие в рассмотрении в судах дел об административных правонарушениях.

Различия между отраслями законодательства обусловливают характерные особенности содержания прокурорской деятельности на каждом из названных участков работы.

• 3. Участие в правотворческой деятельности. В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
• 4. Информационное и методическое обеспечение органов прокуратуры. На Генеральную прокуратуру РФ возложен выпуск специальных изданий информационного и методического характера. В их числе журнал «Законность», методические рекомендации, сборники приказов и указаний Генерального прокурора РФ.

Статья 1 Закона о прокуратуре указывает на то, что Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. При этом необходимо учитывать, что Российская Федерация подписала Конвенцию о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, а компетентным органом, исполняющим этот международный правовой акт, стала Генеральная прокуратура РФ (Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ «О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения»).

5. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.