Сущность, задачи и полномочия участия прокурора в административном судопроизводстве

Одним из видов осуществления правосудия в Российской Федерации выступает производство по административно-правовым спорам. В Российской Федерации в настоящее время существуют следующий процедуры рассмотрения и разрешения административно-правовых споров:

• 1) дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные к компетенции арбитражных судов (абз. 4, 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП) — в порядке арбитражного судопроизводства;
• 2) дела об остальных административных правонарушениях — в порядке, предусмотренном КоАП;
• 3) дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий — в порядке, предусмотренном КоАП.

Подавляющее большинство административных правонарушений рассматривается в порядке, предусмотренном КоАП. КоАП закрепил новую модель места и роли прокурора в механизме привлечения к ответственности за совершение административного правонарушения.

Участие прокурора в данном механизме реализуется в двух формах:

• 1) осуществление прокурорского надзора за досудебной деятельностью уполномоченных органов власти и должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях;
• 2) участие прокурора в судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В рамках первой формы прокурорский надзор реализовывается путем тех же средств и методов, которые присущи надзору прокуратуры за исполнением законов, т. е. путем осуществления прокурорских проверок, рассмотрения жалоб и иных обращения граждан, принятия решения о применении средств прокурорского реагирования и др. В ст. 24.6 КоАП сказано, что Генпрокурор и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Особым актом прокурорского реагирования в данной сфере является постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в случае выявления признаков административного правонарушения. Тот факт, что прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта РФ указывает на то, что потенциально в надзорной сфере прокуратуры оказываются все факты административных проступков.

Вторая форма связана с тем, что КоАП закрепил прокурора не только как представителя надзорного ведомства, но и как участника судебного производства по делам об административных правонарушениях. Как следует из содержания ст. 24.6 КоАП, надзирающая функция прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях не распространяется на суды, что, естественно, вытекает из принципа разделения властей.

Объем полномочий прокурора закреплен в ст. 25.11 КоАП, где указано, что прокурор в пределах своих полномочий вправе:

• — возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
• — участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении;
• — приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Там же отмечено, что прокурор должен быть извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. По сути, в этой норме законодатель устанавливает те категории дел, по которым вправе принимать участие прокурор. Тем не менее, если исходить из буквального толкования формулировок ч. 2 ст. 25.11 КоАП, то прямая обязанность участия прокурора в рассмотрении вышеуказанных дел не предусмотрена, и они могут быть рассмотрены и без его участия. В то же время неизвещение прокурора о месте и времени рассмотрения соответствующего дела не является препятствием для вступления прокурора в процесс.

Важным положением является то, что, участвуя в рассмотрении дела, прокурор обладает полномочиями предъявлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по возникающим вопросам, т. е. выступать полноправным участником судебного процесса по делу об административном правонарушении. Отдельно в ст. 25.11 КоАП указано на право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, который в свою очередь является актом прокурорского реагирования.

Протест может быть принесен как на итоговые судебные решения, так и на промежуточные, например, на определение об отводе участника процесса. Так же протест может подаваться и на решения внесудебных органов и должностных лиц. Согласно ст. 30.1 КоАП протест подается в следующие субъекты: а) в вышестоящий суд — на решение, вынесенное судьей; б) в районный суд по месту нахождения коллегиального органа — на решение, вынесенное коллегиальным органом; в) в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела — на решение, вынесенное должностным лицом; г) в районный суд по месту рассмотрения дела — на решение, вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ.

Протест на постановление по делу об административном правонарушении может быть подан в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления, однако если этот срок был пропущен, то он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными его рассматривать (ст. 30.5 КоАП). При этом протест на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению.

Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме. По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:

• 1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
• 2) изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
• 3) отмене постановления и о прекращении производства по делу;
• 4) отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;
• 5) отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Для дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также иных, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий с 15 сентября 2015 г. предусматриваются процедуры, установленные КАС. Кодекс предусматривает право прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 39 КАС). При этом, как и в случае с гражданским процессом, оговаривается, что исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 39 КАС).

В целом, большинство правил, устанавливающих порядок участия прокурора при рассмотрении спора в порядке КАС, аналогичны ГПК.