Прокуратура как орган административного преследования

КоАП отводит прокурору особое место среди должностных лиц, участвующих в применении норм законодательства об административных правонарушениях.

С одной стороны, он выступает в привычной для себя роли носителя надзорных полномочий, обеспечивающего законность в административноюрисдикционной деятельности уполномоченных на то законом и иными нормативными правовыми актами должностных лиц. Статус надзирающего, помимо положений гл. 1 разд. III Закона о прокуратуре, придает ему специальная норма — ст. 24.6 КоАП, определяющая, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда».

С другой стороны, согласно сг. 25.11 КоАП прокурор является участником производства по делам об административных правонарушениях, что предопределяет наличие у него совокупности определенных полномочий, индивидуализирующих его статус по отношению к иным лицам (потерпевшему, защитнику, свидетелю, понятому, специалисту и др.), называемым в гл. 25 КоАП. Согласно указанной норме прокурор вправе:

• 1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
• 2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
• 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Следует подчеркнуть, что статус участника производства по делам об административных правонарушениях прокурор приобрел лишь в рамках КоАП, поскольку до 1 июля 2002 г. в ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях подчеркивался исключительно надзорный характер прокурорской деятельности, в рамках которой прокурор был вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела; заявлять ходатайства, давать заключения, но вопросам, возникающим вол время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие, предусмотренные законом действия.

Как видим, современное законодательство, не меняя в сущности объем и характер полномочий прокурора, разграничило их по двум направлениям прокурорской деятельности — традиционному надзору и участию в производстве по делам об административных правонарушениях. Если проводить сравнительные параллели с уголовно-процессуальным законодательством (а они логически обусловлены), где прокурор рассматривается как должностное лицо, осуществляющее, с одной стороны, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а с другой — уголовное преследование, начинающееся с вынесения им мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, то можно говорить об обособлении в прокурорской деятельности функции административного преследования, в рамках осуществления которой прокурорами реализуются специфические полномочия. Однако отождествлять участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях и функцию административного преследования по объему полномочий было бы неправильно, поскольку в нервом случае неизбежно происходит пересечение с такой традиционной функцией, как участие прокурора в рассмотрении дел судами (см. гл. 16 учебника).

Раздел IV КоАП «Производство по делам об административных правонарушениях», включая в себя восемь глав, обозначает рамки рассматриваемого производства, которое применительно к деятельности прокурора как участника складывается из следующих элементов:

• 1) возбуждения дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП);
• 2) рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29);
• 3) правовой помощи по делам об административных правонарушениях (гл. 29.1);
• 4) пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30).

Из сказанного вытекает, что перечисленные в ст. 25.11 КоАП полномочия действительно являются полномочиями прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях. Это особенно важно в контексте его права возбуждать дело об административном правонарушении. Как известно, ст. 25 Закона о прокуратуре включена в гл. 1 разд. III, что традиционно дает отдельным авторам, да и практическим работникам основание для отнесения предусмотренного указанной нормой постановления о возбуждении производства об административном правонарушении к кругу актов надзорного характера. Вместе с тем с учетом наличия соответствующих норм в Кодексе правомерно говорить о фактической утрате указанной статьей своей юридической силы, поскольку название предусмотренного ею постановления не отвечает положениям по этому вопросу специального законодательного акта, каковым и выступает КоАП.

Как было отмечено выше, КоАП применительно к функциональной деятельности прокурора можно рассматривать в качестве аналогии соответствующим нормам УПК с учетом того, что в первом случае речь идет о процедурах, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности, а во втором — к ответственности уголовной. Вместе с тем КоАП не оперирует понятием административное преследование, в то время как п. 55 ст. 5 УПК раскрывает сущность уголовного преследования через процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание специфику законодательства об административных правонарушениях, под административным преследованием можно понимать процессуальную деятельность уполномоченных органов, должностных лиц и прокуроров, направленную на привлечение к административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение.

И хотя прокурор не является сам по себе единственным активным участником рассматриваемой процедуры, совокупность закрепленных за ним законодательством полномочий значительно отличается правовыми средствами их реализации от полномочий, применяемых уполномоченными органами и должностными лицами, что позволяет отнести осуществляемое им административное преследование к самостоятельной функции.