Органы государственной власти в соответствии с принципом разделения властей

Взяв за образец конституционную модель США, Республика Филиппины формально построена на принципе разделения властей на три традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную, каждой из которых отведен отдельный, довольно обширный раздел Конституции 1987 г. Важно отметить, что сам принцип разделения властей в Конституции Филиппин прямо не зафиксирован, что отличает ее от других новейших зарубежных конституций, в которых этот принцип прямо указан в качестве основополагающего при построении всей системы государственных органов власти. Не закрепляя непосредственно в тексте принцип разделения властей, филиппинская конституция тем не менее предполагает наличие системы «сдержек и противовесов». Так, президент имеет право вето в отношении принимаемых законов, конгресс может объявить президенту импичмент за нарушение Конституции и законов, а Верховный суд обладает правом конституционного контроля в отношении актов, принимаемых конгрессом и президентом.

Раздел VI Конституции Филиппин посвящен устройству законодательной власти, которая возложена на двухпалатный конгресс, состоящий из сената и палаты представителей. Кроме конгресса Конституция Филиппин устанавливает такие формы осуществления законодательной власти, как законодательная инициатива и референдум.

Сенат состоит из 24 сенаторов, которые избираются на всей территории страны имеющими право голоса гражданами Филиппин. Конституция предусматривает следующие требования к кандидатам на должность сенаторов: им может быть только гражданин Филиппин по рождению, достигший 35-летнего возраста, умеющий читать и писать, проживший на территории Филиппин непосредственно до дня выборов не менее двух лет. Срокполномочий сенаторов шесть лет.

Палата представителей состоит из 252 депутатов, которые избираются от каждого избирательного округа по выборам, а также из тех кандидатов, которые в соответствии с законом подлежат избранию через систему партийных списков национальных, региональных и секторальных партий либо организаций. Избирательные округа распределяются между провинциями, городами и областью Центральной Манилы в соответствии с количеством жителей, а также на основе равного и пропорционального соотношения.

Через систему партийных списков избираются 20% от общего числа членов палаты, включая тех, кто находится в партийном списке. Членом палаты представителей может стать гражданин Филиппин по рождению, на момент выборов достигший 25-летнего возраста, который умеет читать и писать, проживающий на территории Филиппин непосредственно до дня выборов не менее одного года. Члены палаты представителей избираются на три года.

В сенате и палате представителей действует собственный избирательный трибунал, который имеет судебные функции по всем спорам, касающимся выборов, результатов подсчета голосов и квалификации членов палаты.

Статья 26 данного раздела Конституции Филиппин регламентирует законодательный процесс. Каждый законопроект может касаться только одного вопроса, который четко указан в его названии. Установлены обязательные три чтения законопроекта, которые назначаются на разные дни, при этом копии финальной версии законопроекта должны быть распечатаны и выданы депутатам за три дня до проведения окончательного голосования по законопроекту; исключения составляют случаи, когда президент принимает решение о немедленном введении закона в связи с национальным бедствием или чрезвычайным положением в стране. Президент уполномочен наложить вето на любую статью или несколько статей в законопроектах об ассигнованиях, доходах или пошлинах, при этом вето не влияет на другую статью или статьи, по поводу которых не было высказано возражений. Для принятия закона, касающегося налогообложения, необходимо согласие большинства членов конгресса.

Запрещены законопроекты, увеличивающие апелляционную юрисдикцию Верховного суда без его уведомления и согласия, а также законопроекты о присвоении королевского либо дворянского титула.

Статья 32 данного раздела Конституции Филиппин регламентирует формы непосредственной демократии, законодательную инициативу и референдум. Законодательная инициатива либо референдум проводятся после регистрации соответствующей петиции, подписанной не менее чем 10% от общего количества зарегистрированных избирателей страны, в числе которых — не менее 3% подписей избирателей от каждого законодательного округа.

Раздел VII Конституции посвящен исполнительной власти. Статья 1 данного раздела прямо возлагает исполнительную власть на президента, однако не упоминает правительство как элемент этой ветви власти. Возрастной ценз для кандидата в президенты установлен в 40 лет. Он должен быть грамотным, иметь гражданство по рождению и прожить в стране до дня выборов не менее 10 лет. Статья 4 определяет прямой характер выборов президента и вице-президента, срок полномочий президента — шесть лет без права повторного переизбрания. Конституция Филиппин не провозглашает президента ни главой государства, ни главой правительства, что отличает ее от конституций ряда стран Юго-Восточной Азии. Президент, находившийся в своей должности более четырех лет и ушедший в отставку, больше уже не может никогда занимать этот пост.

Статья 4 данного раздела Конституции Филиппин также устанавливает, что кандидат, получивший наибольшее число голосов, объявляется избранным, а в случае, если два или более кандидатов получили равное число голосов, один из них должен быть избран большинством всех членов обеих палат конгресса, голосующих раздельно. Конгресс Филиппин принимает свои правила подсчета результатов голосования.

Верховный суд в открытом заседании является единственной судебной инстанцией по всем спорам, касающимся выборов, их результатов и квалификации президента и вице-президента, и с этой целью принимает свои собственные правила заседания. При вступлении в должность Президент и вице-президент приносят присягу, текст которой включен в ст. 5 данного раздела Конституции Филиппин.

Отметим необычность юридической техники Конституции Филиппин в отношении статуса президента. Конституция не устанавливает подробным образом полномочия президента в различных сферах государственной жизни, а полномочия вице-президента Конституцией вообще не определены, и его оперативные функции определяются президентом по мере необходимости. В ст. 17 приведена лишь общая формулировка полномочий президента: он контролирует все органы исполнительной власти, комитеты и службы, обеспечивает исправное исполнение закона. Также президент является Верховным главнокомандующим и обладает правом помилования. Статья 20 предоставляет ему право делать внешние займы или давать гарантии по таким займам от имени Республики Филиппины, однако ограничивает эго право необходимостью получения согласия Денежно-кредитного комитета.

Статья 16 регулирует основное полномочие президента Филиппин — управленческую деятельность, включающую назначения на высшие государственные должности. С согласия Комиссии по назначениям президент назначает глав исполнительных департаментов, послов, посланников и консулов, офицеров вооруженных сил, начиная с ранга полковника или капитана военно-морских сил и других должностных лиц. Президент может назначать остальных должностных лиц правительства, прямое назначение которых не предусмотрено законом. Конгресс путем принятия специального закона может уполномочить президента назначать с одобрени я Комиссии по назначениям и других должностных лиц системы государственного управления.

Особой спецификой отличается конституционная норма, регулирующая статус президента и содержащаяся в ст. 11 раздела об исполнительной власти Конституции Филиппин. Она не встречается в конституциях других зарубежных стран и определяет право большинства членов Кабинета министров передать председателю сената и спикеру палаты представителей письменную декларацию о том, что президент не в состоянии осуществлять свои должностные полномочия, и они переходят к вице-президенту, а конгресс собирается на специальную сессию в течение 48 часов и решает 2/3 голосов обеих палат, голосующих раздельно, что президент не в состоянии осуществлять свои должностные обязанности. Статья 12 даже предусматривает обязательное требование в случае серьезной болезни президента информировать общественность о состоянии его здоровья. Во время болезни президента члены Кабинета министров, ответственные за национальную безопасность и внешнюю политику, а также начальник штаба вооруженных сил Филиппин не могут быть лишены ни под каким предлогом доступа к президенту. Такая конституционная норма необычна для конституционного права зарубежных стран: она преследует цель исключить возможность изоляции президента в период его болезни и предотвратить возникновение чрезвычайных ситуаций, включая государственный переворот.

Статья 13 раздела об исполнительной власти вводит для президента, вице-президента, членов Кабинета министров принцип «несовместимости постов», в соответствии с которым они не имеют права занимать другую должность или пост в период осуществления своих полномочий. В этот период они не должны прямо или косвенно заниматься другой профессией, бизнесом или быть в финансовом отношении заинтересованными в контрактах или соглашениях. Они должны тщательно избегать конфликта интересов в период нахождения в своей должности. Такие конституционные положения прямо направлены на пресечение коррупции в высших сферах государственного управления Филиппин, тем более что страна имела печальный опыт в прошлом в этом отношении. Такие антикоррупционные меры предусмотрены Конституцией и в отношении супруги и родственников по крови или свойству до четвертой степени родства с президентом, которые не могут в течение срока его полномочий быть назначены в качестве членов конституционных комиссий на должность омбудсмена, секретаря, заместителя секретаря, председателя или руководителя бюро или учреждений, включая принадлежащие или контролируемые правительством компании и их филиалы.

Статья 18 данного раздела Конституции Филиппин закрепляет военные и чрезвычайные полномочия президента как Верховного главнокомандующего, что позволяет ему использовать вооруженные силы для предотвращения, подавления незаконных насильственных действий, вторжений или восстаний. Таким образом, он обладает правом применять вооруженные силы для решения внутриполитических конфликтов. Для общественной безопасности в случае вторжения или восстания президент также может на срок не более 60 дней приостановить гарантии осуществления прав и свобод граждан или объявить военное положение на территории всей страны или отдельной ее части. Но в соответствии со ст. 19 эти действия осуществляются под контролем конгресса. В течение двух суток после осуществления этих действий президент обязан в письменной форме или лично проинформировать об этом конгресс, который может отменить решение о введении чрезвычайного положения или приостановке конституционных гарантий, если этого требуют интересы национальной безопасности.

Конституция Филиппин допускает обжалование введения чрезвычайного положения или приостановки конституционных гарантий по иску любого гражданина в Верховный суд страны. В иске должно быть указано, достаточно ли фактических оснований для введения военного положения, приостановки конституционных гарантий или продления этих состояний на основе решений конгресса. Верховный суд обязан принять решение по данным искам в срок не позднее 30 дней с момента получения соответствующего запроса.

Президент обладает правом объявления амнистии и помилования, освобождения от уплаты штрафа и конфискации имущества после вынесения окончательного судебного решения. Статья 20 предоставляет президенту право заключения соглашений, в том числе па получение иностранных займов от имени Республики Филиппины с предварительного одобрения Монетного двора и при соблюдении ограничений, установленных законом. Контроль конгресса заключается еще и в том, что любой договор или соглашение, подписанные президентом, не будут иметь юридической силы до тех пор, пока не будут ратифицированы не менее чем 2/3 членов сената.

Такой довольно жесткий контроль со стороны конгресса за финансовой политикой правительства и расходованием средств, полученных от международных займов, можно объяснить высоким уровнем коррупции, особенно во времена диктатуры Ф. Маркоса.

Конституция устанавливает систему «сдержек и противовесов» между законодательной и исполнительной властью. Так, президент обращается к конгрессу при открытии каждой очередной сессии с государственным посланием (ст. 23). Он может выступить в конгрессе в любое другое время по различным вопросам общегосударственного значения. Все законопроекты, одобренные конгрессом, передаются на подпись президенту, который в дальнейшем либо подписывает законопроект в случае его одобрения, либо накладывает вето и возвращает его со своими поправками в ту палату, которая его приняла. Палата обязана рассмотреть поправки президента и в случае их принятия передать законопроект в другую палату. Президент также имеет право наложить вето на любую отдельную статью или статьи законопроектов о расходах или налогах.

Таким образом, президент Филиппин по американскому образцу лишен права законодательной инициативы, и его бюджетные полномочия в значительной мере контролируются конгрессом. Кроме того, конгресс через Комиссию по назначениям контролирует назначения, осуществляемые президентом в сфере государственного управления (ст. 16).

Раздел VIII Конституции Филиппин посвящен судебной власти. Статья 1 данного раздела возлагает эту власть на Верховный суд и нижестоящие суды. Верховный суд Филиппин состоит из Главного суда и 14 судей, назначаемых президентом. В соответствии со ст. 4 данного раздела Конституции Верховный суд уполномочен заседать в полном составе, либо, по собственному усмотрению, неполным составом в количестве трех, пяти либо семи членов.

Статья 5 наделяет Верховный суд следующими полномочиями:

• а) осуществлять юрисдикцию суда первой инстанции по делам послов, других государственных министров и консулов, а также в отношении ходатайств об истребовании дела из производства нижестоящего суда вышестоящим судом, приказов о запрещении производства по делу, судебных приказов должностному лицу о выполнении требования истца, судебных приказов о производстве расследования правомерности претензий на должность, привилегию либо право, а также судебных приказов о передаче арестованного в суд;
• б) рассматривать, вносить изменения, отменять, изменять или подтверждать окончательные решения и судебные приказы нижестоящих судов в следующих случаях:
  • — по всем судебным делам, в которых оспаривается конституционность либо юридическая действительность любого соглашения, международного или президентского договора, закона, президентского распоряжения, декларации, указа, директивы, декрета или нормативного правового акта;
  • — по всем судебным делам, касающимся законности любого налога, пошлины, суммы налогового обложения или сбора, или каких-либо связанных с ними санкций; по всем судебным делам, касающимся юрисдикции любого нижестоящего суда;
  • — по всем уголовным делам, в результате которых было принято решение о наказании одиночным заключением или применении более суровых карательных мер;
  • — по всем судебным делам, которые касаются исключительно ошибок и вопросов права;
• в) назначать временных судей в нижестоящие суды в тех случаях, когда этого требуют интересы общественности. Срок таких временных назначений не должен превышать шести месяцев, если не было получено иное разрешение соответствующего судьи;
• г) издавать указы об изменении территориальной подсудности либо месте осуществления суда с целью пресечения ошибок в отправлении правосудия;
• д) провозглашать правила в отношении защиты и принудительного осуществления конституционных прав, ходатайств, процессуальных норм и порядков во всех судах, допуска к юридической практике, принятия в единую адвокатуру, а также юридической помощи особам с меньшими правами. Такие правила должны вводить простые и экономичные порядки, обеспечивающие быстрое проведение судебных разбирательств, и являться едиными для всех равных по статусу судов, при этом они не могут уменьшить, увеличить либо изменить материальные права;
• е) назначать любых должностных лиц и служащих судебных органов власти в соответствии с законом о государственной службе. Статья 6 предоставляет Верховному суду право осуществлять административный надзор над всеми судами и их служащими.