Понятие, порядок формирования и структура правительства

В строгом понимании правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране. Однако конкретная трактовка во многом зависит от формы правления в той или иной стране.

В президентских республиках и монархиях, сочетающих в себе черты дуалистической и абсолютной монархий, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государства, полномочия которых производим от полномочий последнего.

В странах с парламентарной формой правления правительство — это коллегиальный орган исполнительной власти, ответственный перед парламентом за проводимый политический курс, который создается на парламентской основе и должен пользоваться доверием парламента.

В некоторых странах проводится различие между правительством, заседающим под председательством главы государства, и правительством, в котором председательствует премьер-министр. Во Франции и Бельгии в первом случае используется термин «Совет министров», а во втором — «Совет кабинета».

Конституционно-правовой статус правительства складывается из норм, регулирующих порядок формирования и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимоотношения его членов как между собой, так и с другими государственными органами.

В состав правительства большинства стран входят руководители министерств и центральных ведомств. Правительство в разных странах имеет различные конституционные наименования: «правительство» — в Чехии и Колумбии; «Кабинет министров» — в Японии, КНДР (с 2009 г.); «Совет министров» — в Индии; «Совет министров (Правительство)» — во Франции, на Кубе; «Государственный совет» — в Китае; «Федеральное правительство» — в Германии; «Федеральный совет» — в Швейцарии, «Административный совет» — в КНДР (до 2009 г.) и т. д. Различия в наименовании не влекут изменения сущности правительства. Оно создается практически при любых формах правления. Однако конституционный статус и его роль могут быть различными и зависят от особенностей, которые сложились в той или иной стране.

Внутри правительства создаются более узкие органы общеполитического характера: кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, президиум в Италии и т. п., а также разного рода межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и т. д. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством президента, и Советом кабинета — под председательством премьер-министра. Во втором случае основополагающие правительственные документы не принимаются, а только обсуждаются.

С точки зрения политического состава правительство бывает: однопартийным; коалиционным; беспартийным.

Однопартийное правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) образуется, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате (Великобритания), а также в странах с однопартийной системой вне зависимости от формы правления (Танзания).

Коалиционное (многопартийное) правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) образуется, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии, и независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие (Бельгия, Германия, Дания, Исландия, Италия, Нидерланды).

В критических ситуациях (например, в случае войны) в рамках правительства возможно объединение всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что свидетельствует об объединении усилий всего общества для преодоления общей опасности (Великобритания в 1916, 1931 и 1940 гг., Бельгия после Второй мировой войны, ЮАР, а также Греция, Ливан, Македония на современном этапе конституционного развития).

Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте не имеют. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов (Скандинавские страны). Временный характер, как правило, носят и «деловые», «служебные» правительства, образуемые для выполнения конкретных функций государственного управления до тех пор, пока в результате парламентских выборов не будет сформировано новое правительство (после Второй мировой войны они были сформированы в Финляндии, Нидерландах, Италии, Марокко и г. д.).

Беспартийное правительство образуется, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Характерно для абсолютных и дуалистических монархий (Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия). Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но в данном случае их партийная принадлежность не имеет значения. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризиса.

В демократических странах представители гой или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве считаются главными лидерами партии.

Существуют два основных способа формирования правительства в зависимости от формы правления государства: парламентский и внепарламентский.

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика, парламентская монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.

Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен, хотя в конституциях изложен порой в неконкретной форме (Италия, ФРГ, Индия). Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (в Италии — это председатель Совета министров, в ФРГ —.

Федеральный канцлер, в Индии — премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

Если предлагаемый состав правительства или его глава не могут заслужить доверия большинства парламента, возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.

Кандидатура на должность премьер-министра обсуждается в парламенте, а глава государства своим актом назначает его на этот пост (Германия, Венгрия, Япония, Испания, Финляндия, Папуа-Новая Гвинея, Швеция).

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.

В некоторых президентских республиках парламент все-таки принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, президент США производит назначения членов кабинета по совету и с согласия сената. Для производства назначений президентом Филиппин требуется согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих этих странах есть основания считать способ формирования правительства внепарламентским, ибо контроль за назначениями со стороны сената США или комиссии по назначениям конгресса Филиппин не носит политического характера (оцениваются только компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

На современном этапе особое внимание уделяется позитивному и негативному парламентаризму, при этом под позитивным парламентаризмом понимается то, что правительство должно получить одобрение своей программы большинством парламента (Греция, Италия, Польша, Чехия), в то время как негативный парламентаризм заключается в том, что правительство работает до того момента, пока ему не будет вынесен вотум недоверия (Дания, Нидерланды, Норвегия). Возможно сочетание этих форм парламентаризма — правительство после своего назначения должно в течение определенного срока представить свою программу на одобрение парламента и в случае ее одобрения большинством — правительство приступает к работе (Швеция, Португалия).

Состав и структура правительства очень разнообразны и в ряде стран (например, в Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В Италии, Франции, ФРГ в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Испания, Польша, Швейцария). Так, в Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке.

Некоторые конституции предусматривают определенные требования к кандидатам в министры: возраст (Бразилия — 21 год, Перу, Венесуэла — не моложе 25 лет, Норвегия, Куба — не моложе 30 лет и др.); принадлежность к гражданству по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика), при этом только по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет). В конституции Китая устанавливается запрет на занятие должности премьера-министра, его заместителя и членов правительства более двух сроков подряд. Отдельные конституции указывают на требования к моральному облику и компетенции (ОАЭ, Таиланд).

Законодательством ряда стран предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутатского мандата (США, Никарагуа, Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция). В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, ШриЛанка, министры, наоборот, должны быть членами парламента. В Дании, Испании и Финляндии министры могут, но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавливает, что большинство министров должны быть избраны из числа членов парламента.

Иногда конституции содержат нормы, запрещающие кандидатам в министры заниматься определенной профессиональной деятельностью или занимать определенные оплачиваемые должности (Германия, Румыния, Франция); в конституциях мусульманских стран, а также Норвегии и Швеции содержатся требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров (например, в Финляндии президент должен включать в состав Государственного совета честных и способных граждан, являющихся коренными жителями страны). В странах с однопартийной системой обычно предусматривается своеобразный партийный ценз для членов правительства.

При формировании правительства учитываются географические, этнические и религиозные факторы, например в Индии в Совете министров должны быть представлены основные географические районы и религиозные общины страны, а в правительствах Бельгии, Швейцарии и Ливана — различные региональные и этноконфессиональные группы (в Бельгии половина министров должна говорить на французском языке, а другие — на нидерландском).

Структура правительства может включать:

• — государственных министров — это главы наиболее важных департаментов, координирующих деятельность смежных министерств (Португалия, Франция), или, наоборот, заместители глав крупных министерств (Великобритания);
• — государственных секретарей — это либо лица, возглавляющие министерства (Великобритания), либо младшие министры, осуществляющие помощь в исполнении министерских обязанностей министрам (Нидерланды, Бельгия, Франция, Испания);
• — министров без портфеля — выполняют поручения премьер-министра;

• — парламентских секретарей — оказывают помощь министрам в осуществлении парламентских обязанностей (Великобритания, Малайзия);
• — заместителей глав правительства — обычно это министр иностранных дел (Германия, США); глава государства и его заместители могут образовывать своеобразный орган, который занимается подготовкой заседаний правительства (Нидерланды);
• — главу правительства (премьер-министр, канцлер, председатель Совета министров) — в абсолютных, дуалистических монархиях, а также в президентских республиках эту должность автоматически занимает глава государства; в парламентских, смешанных, теократических и советских республиках, а также в конституционных монархиях должность главы государства не соотносится со статусом монарха. Важная прерогатива главы государства — определение основных направлений политического развития страны, координация деятельности всех министерств и ведомств.

Основной формой функционирования правительства является проведение его очередных заседаний. В парламентских государствах такие заседания, как правило, проходят в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. В конце каждой недели проводятся «заседания за ланчем».

Другой формой функционирования правительства является деятельность комитетов кабинета (Великобритания, Индия, Германия, Франция). Так, во Франции существуют как межминистерские советы (участвует президент, глава правительства, заинтересованные министры), их заседания проводятся регулярно, так и межминистерские комитеты, созываемые по мере необходимости (премьер-министр, все члены правительства, сотрудники министерств и высшие чиновники). В Норвегии действуют правительственные комитеты (только члены правительства) и специализированные комитеты экспертов (состав правительства и чиновники департаментов).

В странах с парламентарными и смешанными формами правления кабинет функционирует на основе принципа коллективной ответственности (министры отвечают перед парламентом независимо от занимаемой позиции во время принятия правительством того или иного решения) и принципа солидарности (несут солидарную ответственность за политику и решения правительства. При этом министр, не согласный с решением кабинета, должен или принять его, или подать в отставку). Коллективная ответственность может сочетаться с индивидуальной (Греция, Гватемала, Уругвай, Дания, Венесуэла, Колумбия, Словакия, Таиланд, Финляндия и др.), когда парламент может вынести вотум недоверия отдельным министрам.