Государственная теория самоуправления

Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепенно уступать место государственной теории самоуправления. В Западной Европе и США распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX — начала XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснабжение, электроснабжение, канализация, транспорт. Концентрация промышленности в крупных городских центрах, достижения научно-технического прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщеетва более зависимыми как от общегосударственного политического курса, так и от ситуации в других местных сообществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации императорской власти, вызванной последствиями проведения Городовой реформы 1890 г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот период повышается уровень социальной и профессиональной мобильности населения и увеличивается объем функций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государственным. Увеличение объема расходов местными органами заставляло их чаще обращаться за финансовой помощью к государству.

В России развитие государственной теории самоуправления было вызвано не только процессами урбанизации, но и последствиями Земской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории самоуправления в России считались известные ученые — Я. Я. Лазаревский (1886−1891), А. Д. Градовский (1841−1889) и В. Я. Безобразов (1828—1899). Они видели в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. К примеру, профессор Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»^[1].

Одним из первых критиков общественной теории самоуправления и сторонником государственной теории стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Вестник Европы» в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, полагая, что неэффективность местного самоуправления объясняется как раз тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. Поэтому коммунальные органы не оправдывают своего названия, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно.

Профессор А. Д. Градовский первым из русских ученых провел четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функции органов государственной власти. Градовский подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление». Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт власти» (т.е. действовать на правах государственной власти). Градовский выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий.

Главным пороком Положения о земствах 1864 г. академик В. П. Безобразов считал то, что земства в России не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. Он отмечал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах; оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти.

Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть и категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла.

• [1] См.: Велихов Л. А. Указ соч. С. 235.