Борьба с коррупцией — главное направление реформы государственной службы

В Российской Федерации создан современный комплекс правовых норм, позволяющих эффективно противостоять коррупции. При этом в соответствии с требованиями времени он постоянно обогащается. Единственное слабое звено — недостаточно эффективная правоприменительная практика, когда дела «разваливаются в суде», а в общественном мнении растет недоверие к правоохранительной системе. Отношение к коррупции определяется на основе индекса восприятия. Рассчитываемый специалистами Transparency International индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) определяет уровень коррупции в госсекторе — от «О» (высокий уровень коррупции) до «10» (коррумпированных чиновников почти нет). Согласно докладу Международной неправительственной организации Transparency International (г. Берлин), Россия по уровню восприятия коррупции в 2013 г. оказалась на 143-м месте из 182 возможных, наравне с Угандой и Нигерией, с индексом 2,4 балла. «Соседями» России по списку стали Азербайджан, Белоруссия, Коморские острова, Мавритания, Нигерия, Восточный Тимор, Того и Уганда. В 2012 г. Россия занимала 154-е место с индексом 2,1 балла. В тройку наименее коррумпированных стран согласно рейтингу TI в 2011 г. вошли Новая Зеландия (индекс — 9,5 балла), Дания (9,4 балла) и Финляндия (9,4 балла). Самыми коррумпированными странами стали Сомали (1,0 балла) и Северная Корея (1,0 балла), которая была включена в рейтинг впервые. Что касается стран СНГ, то чуть лучше, чем в России, Азербайджане и Белоруссии, дела обстоят в Молдавии (2,9 балла), Казахстане (2,7 балла) и Армении (2,6 балла). На одну позицию в списке TI от России отстают Украина и Таджикистан (по 2,3 балла). Киргизия занимает 164-ю строчку рейтинга с 2,1 балла, а Туркмении и Узбекистану пришлось поделить 177-ю строчку рейтинга, набрав, но 1,6 балла^[1].

При этом российское законодательство в сфере противодействия коррупции постоянно совершенствуется. Принят Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», а также указы:

• — от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“»;
• — от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам“»;
• — от 6 июня 2013 г. № 546 «О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, о расходах по каждой сделке, но приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»;
• — от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции».

Все эти новеллы ставят целью создание эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также решение целого ряда социально-экономических проблем. Были приняты законы во исполнение этого плана. В 2011 г. чиновников обязали отчитываться о расходах, а не только о доходах. С 2013 г. им запретили иметь счета за границей. В 2012 г. за коррупцию сняты с постов более 600 должностных лиц, но после этой чистки размер взяток только увеличился. За коррупционные преступления осуждены в 2010 г. — 10 тыс., в 2012 г. — 5,5 тыс. человек^[2].? мая 2013 г. принят Федеральный конституционный закон № З-ФКЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона „О Правительстве Российской Федерации“», устанавливающий запрет для государственных служащих открывать и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и деньги в иностранных банках за пределами России.

Рост коррупции в системе государственной службы — устойчивый тренд, он вызывает тревогу и озабоченность как государственной власти, так и институтов гражданского общества нашей страны. В настоящее время о коррупции в системе государственной службы говорят достаточно много, однако реальная статистика борьбы с коррупцией выглядит следующим образом.

Согласно отчету Следственного комитета РФ о состоянии борьбы с коррупцией в стране в 2013 г., количество уголовных дел этой категории за последние три года выросло в три раза. За девять месяцев 2013 г. в производстве следователей находилось около 30 тыс. таких дел. Следственный комитет отмечает сильный рост количества расследований обвинений в мздоимстве: за аналогичный период прошлого года Следственный комитет возбудил 20,6 тыс. коррупционных дел, а за первые девять месяцев 2009 г. — около 11 тыс. Таким образом, за три года у следователей стало в три раза больше работы, связанной с расследованием преступлений взяточников и казнокрадов. Следственный комитет информирует, что число поступающих к ним сообщений о коррупционерах снизилось — с 42 до 37 тыс., зато данные стали чаще подтверждаться. По двум третьим обращений граждан были возбуждены уголовные дела. Из возбужденных в 2013 г. дел почти, но трети — 9,2 тыс. — следствие завершено, из них почти 8 тыс. дел уже ушло в суд. В залы судебных заседаний будут вызваны в качестве обвиняемых девять депутатов разных уровней, 52 представителя органов исполнительной власти, 15 судей и сотрудников судов, 11 прокуроров и помощников прокуроров, 11 следователей Следственного комитета РФ, 64 сотрудника Госнаркоконтроля. Лидирующее положение среди обвиняемых в коррупции должностных лиц занимают полицейские — 987 человек — и сотрудники городских и поселковых администраций — 771 человек. Громкие дела в 2013 г. были связаны с хищениями, растратами и взятками на самом верху. Разумеется, центральным является расследование о мошенничестве с имуществом Минобороны России. «В настоящее время расследуются уголовные дела в отношении мэров городов Ярославля, Астрахани, Видное Московской области, проводятся либо уже окончены расследования по уголовным делам в отношении целого ряда министров региональных правительств, например Оренбургской, Свердловской, Нижегородской областей, Якутии, Северной Осетии и других регионов, — говорится в официальном сообщении Следственного комитета РФ. — Расследуются уголовные дела в отношении вице-губернатора Челябинской области по делу о мошенничестве в сфере долевого строительства, первого вице-губернатора Новгородской области по делу о многомиллионных хищениях в сфере дорожного строительства». Следственный комитет РФ сообщает, что в 2013 г. был осужден экс-губернатор Тульской области Вячеслав Дудка и бывший директор департамента имущественных и земельных отношений Тульской области Виктор Волков, признанные виновными в получении взятки в размере 40 млн руб. Осужден экс-директор департамента здравоохранения Тульской области Евгений Юдин, закупавший томографы по завышенным ценам. Суд готовится к рассмотрению уголовного дела в отношении бывшего сити-менеджера Ставрополя Игоря Бестужего, обвиняемого во взяточничестве на сумму более 50 млн руб. и незаконном обороте оружия. На Дальнем Востоке завершено расследование дела в отношении экс-министра транспорта и дорожного строительства Камчатского края Владимира Силюкова, действия которого, по мнению следователей, нанесли краевому бюджету ущерб на сумму более 109 млн руб. Говоря об ущербе от действий коррупционеров, в Следственном комитете РФ называют сумму 9,3 млрд руб. Генпрокуратура РФ также отметила рост подобных дел — за первое полугодие 2013 г. было зарегистрировано почти 30 тыс. таких преступлений. Для сравнения, в 2012 г. всего было выявлено свыше 49,5 тыс. преступлений коррупционной направленности¹.

Не вызывает сомнений тот факт, что пораженные коррупцией государственные служащие не могут эффективно выполнять свои обязанности и всемерно способствовать модернизации различных сфер общества. Президент РФ В. Путин неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ^[3][4]. Во многих программных документах, определяющих социально-экономическое развитие страны, упоминается о коррупции в системе государственной службы. Кроме того, на протяжении многих лет борьба с коррупцией провозглашалась главным направлением в деятельности государственной власти.

Говоря о проблеме коррупции, необходимо сказать, что зачастую коррупцию отождествляют со взяточничеством в системе государственной службы. Коррупцию в системе государственной службы рассматривают как форму злоупотребления служебным положением в личных или групповых интересах^[5]. Некоторые исследователи в коррупции видят одну из форм проявления организованной преступности^[6].

Коррупция в системе государственной службы — это противоправное принятие государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами.

В этом определении можно увидеть содержательный аспект коррупции в системе государственной службы РФ, что позволяет разработать административно-правовые средства по се предупреждению и пресечению. Кроме того, коррупцию рассматривают как вид противоправного поведения государственных служащих. Коррупция — это правонарушение особого свойства. Оно, как правило, носит скрытый характер и является правонарушением естественного характера. К коррупционному правонарушению можно отнести составы административных правонарушений, предусмотренные ст. 13.14, 15.21 КоАП РФ и др. Коррупция может проявлять себя в финансовых, экологических, трудовых, гражданских правоотношениях. Для признания того или иного правонарушения коррупционным необходимо, чтобы его субъект использовал предоставленные ему государством служебные (властные) полномочия в личных интересах (целях), в интересах третьих лиц или групп. Субъект коррупционного правонарушения, как правило, имеет прямую или косвенную, материальную (или иную) личную заинтересованность в использовании своего правового статуса. Последствия коррупции могут проявлять себя не сразу, но во всех случаях коррупция наносит серьезный вред обществу и государству.

Ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, содержит Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный Закон содержит запреты, связанные с государственной службой, определяет требования к служебному поведению гражданского государственного служащего. Следует отметить, что этот Закон весьма фрагментарно определяет требование к государственному служащему «не совершать действия, которые могут быть расценены как использование должности государственной службы в личных целях», и еще более лаконично регламентирует процедуру разрешения «конфликта интересов» на государственной гражданской службе.

В то же время обращает на себя внимание то, что указанный Закон практически не изменил порядка предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего. Контроль за имущественным положением государственного служащего по-прежнему осуществляется в отношении самого служащего и не распространяется на его супруга и близких родственников. В связи с этим было бы вполне целесообразно распространить контроль за имущественным положением близких родственников на лиц, которые замещают определенные должности в государственном аппарате. Круг этих должностей должен определяться указом Президента РФ.

Законодательство о государственной гражданской службе достаточно детально определяет процессуальный порядок проведения аттестации и квалификационного экзамена гражданского служащего. Однако институт аттестации как форма корпоративного контроля в системе государственной службы пока еще не является достаточно эффективным средством в деле предупреждения и пресечения коррупции. В настоящее время необходим концептуально новый подход к процессу оценки управленческих кадров.

Следует отметить, что недостаточно последовательно определен и процессуальный порядок применения поощрений, а также порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий. Что же касается института поощрений и награждений государственного служащего, то он должен учитывать такие принципы, которые позволяли бы поощрять отличившихся и достойных государственных служащих, а также применять меры дисциплинарного воздействия к тем руководителям, которые поощряют не за деловые или профессиональные качества, а исходя из собственной корыстной заинтересованности.

Институт поощрения также должен быть эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе» учтен зарубежный опыт административно-правового регулирования государственно-служебных отношений. В частности, Закон определяет статус бывшего гражданского служащего. Например, он после увольнения с гражданской службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления этими организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Служащий не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей.

Для усиления антикоррупционной направленности названных предписаний было бы верным, если бы аналогичные запреты распространились на супруга и близких родственников гражданина, покинувшего государственную гражданскую службу. Помимо этого необходимо сформировать административно-правовой механизм ответственности и контроля за выполнением этих предписаний законодательства о государственной гражданской службе.

Целесообразно создать режим, когда взаимоотношения чиновника и гражданина будут невыгодными вследствие того, что принятые административные решения в результате коррупционного сговора будут отменены или пересмотрены, а гражданин или хозяйствующий субъект возвращен в исходное состояние, а также в установленном порядке привлечен к юридической ответственности. Для решения данной задачи необходимо усовершенствовать режим внутреннего и внешнего контроля, а также реализовать положение Конституции РФ относительно института административного судопроизводства. Административный контроль за государственными служащими, организованный должным образом, является эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Престиж государственной службы в России может быть отчасти восстановлен с увеличением денежного содержания государственных служащих. Однако лишь одним повышением денежного содержания государственных служащих проблему коррупции не решить. По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс административно-правовых, социальных, экономических и информационных мероприятий.

Для формирования стабильного административно-правового статуса государственного служащего следует отказаться от практики выведения за штат государственных служащих и их последующего увольнения по оргштатным мероприятиям. Необходимо сказать, что совершенствованию административно-правового статуса государственного служащего может способствовать повышение его квалификации, формирование европейской системы пенсионного и медицинского обеспечения государственных служащих.

В настоящее время существует необходимость совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственного служащего. Для этого необходимы разработка и принятие основ или кодекса дисциплинарной ответственности государственных служащих. На необходимость совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих указывают целый ряд ученых^[7].

Такой акт мог бы содержать общие нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также особенную часть, в которой следует определить перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за каждое дисциплинарное нарушение. Помимо этого необходимо дополнить законодательство о государственной службе таким новым дисциплинарным взысканием, как дисциплинарный штраф. Указанное наказание должно применяться за умышленное создание ситуации «конфликта интересов», а также нарушение ряда запретов, связанных с режимом государственной службы.

Представляется полезным и дифференцированный подход в вопросе применения к государственным служащим дисциплинарных взысканий. Обусловлено это тем, что применение таких взысканий зачастую лишено объективных критериев и, как следствие, зависит от субъективного усмотрения непосредственного руководителя.

В третьей части предложенного акта следует сосредоточить нормы, регламентирующие производство по делам о дисциплинарных проступках, в четвертой части — нормы, определяющие порядок исполнения принятых решений.

Законодательство о государственной службе РФ не содержит в достаточном количестве норм права, закрепляющих этические требования к государственной службе. Данный пробел отчасти восполняет Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Задача этого Указа — обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, а также исключение злоупотреблений на государственной службе. В настоящее время разработка и принятие закона, который регламентировал бы соответствующие отношения, объективно необходимы. На необходимость разработки и принятия кодекса служебного (этического) поведения государственных служащих обращали внимание такие ученые, как К. С. Вельский, В. Д. Попков, В. Л. Романов, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др.^[8]

• [1] См.: URL: http://inosmi.ni/infographic/20 111 201/179002872.html#ixzz2vTKdAMFm
• [2] См.: Аргументы и факты. 2013. № 24. 12—18 июня.
• [3] См.: Газета.ги. 2014. 9 марта.
• [4] См.: Послание Федеральному Собранию РФ от 24 декабря 2013 г. М., 2013.
• [5] См.: Мельник II. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 202.
• [6] См.: Гуров А. И. Организованная преступность — не миф, а реальность. М., 1992. С. 21; Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбес ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 3; Мэннинг //., Парисон Н. М. Указ, соч.; Па пути к государству XXI века: теория и зарубежный опыт модернизациигосударственного управления. Омск, 2008.
• [7] См.: Адушкип Ю. С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы //Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и путиих решения. Саратов, 2002. С. 67; Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. № 9. С. 57; Государственная служба в странах основных правовыхсистем мира: нормат. акты: в 2 т. / под ред. А. А. Демина. М., 2010; Государственная служба за рубежом: реформы государственного управления накануне О
• [8] См.: Соколов В. М. Свод этических правил государственного служащего //Ежегодник РАГС. 97. М., 1998. С. 23; Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. С. 122 и др.; Илларионова Т. С. Государственная службаФРГ. М., 2008; Илышев А. В. Японская государственная служба. М., 2010.