Страховые институты социальной защиты населения

За столетний период своего развития институты социальной защиты населения в ЭРС постоянно совершенствовались и государства неоднократно меняли свои доктрины по данному вопросу. Во многом это происходило под влиянием изменений в сфере труда и условий найма, а также в связи с трансформацией господствующих представлений о роли пенсии.

Рассматривая предметное поле основных институтов пенсионного, медицинского и социального обеспечения пожилого населения, следует отметить два основных подхода, которые лежали в основе их формирования. Первый предусматривал необходимость обеспечения минимальных гарантий уровня пенсионного дохода для всех включенных в систему, второй рассматривал пенсии как резервируемую часть заработной платы, призванную гарантировать застрахованному работнику сохранение дохода, сопоставимого с его предпенсионным уровнем.

Что касается медицинской помощи и социального обеспечения, то они в большинстве стран формировались на протяжении последних двух столетий как симбиоз механизмов социального и личного страхования, так и государственных систем здравоохранения и социальной помощи. То есть, как и в случае с пенсионным обеспечением, присутствует два уровня решения задач: минимально необходимый, который решается, как правило, с помощью государственного бюджета, и приемлемый, решаемый с помощью механизмов обязательного социального и личного страхования.

Наглядно это видно на примере пенсионного обеспечения, в процессе развития которого произошла конвергенция обеих целей: универсальные системы (минимального уровня) стали дополняться страховыми, а страховые — включать в себя положения о минимальных гарантиях.

Двойственная экономическая природа и двойственная функция пенсий стали не просто общепризнанным фактом, а нашли свое отражение практически во всех развитых пенсионных системах. Двойственный характер пенсий означает, что:

• • с одной стороны, она обеспечивает защиту от бедности и гарантирует минимальный уровень пенсионного дохода;
• • с другой стороны, замещает заработок при наступлении установленных страховых событий, т. е. компенсирует утраченный доход либо значительную его часть.

Основу большинства пенсионных систем составляют программы, действующие на принципах социального пенсионного страхования, вне зависимости от их институционального устройства или используемого финансового механизма. При возникновении эти системы были, как правило, ориентированы на достижение лишь одной из целей пенсионного обеспечения. Системы универсального характера были в большей степени направлены на обеспечение всеобщего гарантированного минимума, а системы социального страхования — на компенсацию утраченного заработка, часто оставляя функции предотвращения нищеты другим институтам, в частности, социальной помощи.

В большинстве стран обеспечение дохода в старости достигалось первоначально путем формирования пенсионных систем, основанных на проверке нуждаемости, которые впоследствии были дополнены государственными (универсальными) пенсионными системами. С течением времени, с дополнением идеологических установок в отношении природы пенсионных систем, они включили в себя и программы обязательного социального пенсионного страхования, согласно которым трудящиеся (и работодатели в их пользу) делали взносы в течение трудовой жизни.

В промышленно развитых странах для пожилых граждан был введен институт универсальных пенсий, который гарантировал минимальный доход по твердой ставке, финансируемый за счет налоговых поступлений.

Право на такую пенсию определялось возрастом и проживанием в данной стране, а не заработками. По этому пути шли Скандинавские страны (Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция), Голландия, Швейцария и большинство англосаксонских стран (Австралия, Канада, Новая Зеландия), за исключением США.

Первоначально считалось, что размер пенсии должен обеспечивать прожиточный минимум пенсионера. Это, несомненно, был прогресс во взглядах на материальное положение пожилых людей. Ведь еще в конце XIX в. в обществе были привычными взгляды на бедную старость как на «естественное» положение вещей.

В то же время ориентация размеров пенсий на прожиточный минимум пенсионера позволяла «экономить» на стоимости рабочей силы, поскольку экономические затраты, связанные со страховыми отчислениями в пенсионные фонды, были достаточно скромными.

Наряду с системами универсальных пенсий, одинаковых для всех, еще одно направление развития пенсионных систем изначально развивалось в рамках модели социального страхования (замещения заработной платы — т. е. предполагалось решение задачи более высокого уровня), введенной Бисмарком в Германии в 1889 г. Страны «бисмарковской модели» — это Германия, Австрия, Бельгия, Франция, Италия, Испания и во многом США. Финансирование при этом основано на страховых взносах работодателей и работников, которые зачастую дополняются финансированием из бюджетных источников.

Смена парадигмы организации пенсионных систем, нацеленных ранее только на обеспечение всеобщего минимального гарантированного пенсионного дохода, произошла в большинстве промышленно развитых стран после Второй мировой войны. Ее суть состояла в необходимости установления размеров пенсий, сопоставимых с величиной замещаемой заработной платы. Такая установка была закреплена в Конвенции МОТ № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения», которая устанавливает минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40% от «типичной заработной платы» при наличии 30 лет страхового стажа (периода уплаты страховых взносов).

Следует отметить, что данный подход можно без преувеличений назвать революционным в сфере социального обеспечения, поскольку ориентировал государства на формирование пенсионных систем высокого уровня достатка пенсионеров, сохранение достигнутого качества жизни и социального статуса работников при выходе на пенсию.

Обеспечение столь высоких социальных стандартов пенсионного обеспечения стало возможным в силу ряда факторов: необходимости повышения качества труда и связанного с этим процессом качественного улучшения социальной защиты застрахованных; высоких темпов экономического роста и открывающимися в связи с этим возможностями увеличения объема затрат на пенсионное обеспечения в ВВП.

Достижение двух целей — борьба с бедностью и замещение заработной платы — во многих странах решалось с помощью параллельно действующих пенсионных систем. Многие страны, которые начинали с выплаты пенсий по твердой ставке, позже добавили к ней пенсии, связанные с предыдущим заработком (с 1950;х гг. Скандинавские страны и Канада). В 1960 гг. в Швеции, а в 1975 г. в Великобритании были также введены пенсионные системы, зависящие от заработка. Развивались системы, нацеленные главным образом на компенсацию утраченного заработка, в которые встраивались внутрисистемные механизмы гарантий минимального пенсионного дохода.

Принципиально важным при организации национальных пенсионных систем выступает финансовый источник пенсий. Как правило, если ему служат налоги, то размер таких пенсий не связан с заработками работников (универсальные пенсии), что имеет место в Австралии, Канаде, Дании и Новой Зеландии. В случае если в качестве финансовых ресурсов выступают страховые взносы, то размер пенсий зависит от предыдущего заработка, хотя дифференциация размеров базовой пенсии может быть и незначительной, что имеет место в Финляндии, Ирландии, Голландии, Норвегии, Швеции и Великобритании.

Кроме того, различают два типа пенсионных систем, касающихся способа расчета пенсий. Пенсионная система может быть с фиксированным размером пенсий или с фиксированным взносом. В системах с фиксированным размером пенсий работникам определяют правила и гарантируют уровень пенсий заранее, а для его обеспечения изменяют уровень взносов. Для этого в пенсионную формулу, используемую для определения размеров пенсии, входит четыре элемента: пенсионный возраст, метод исчисления пенсии (как правило, как доля от величины заработка застрахованного и продолжительности трудового или страхового стажа), метод повышения пенсий (метод их индексаций) и дополнительные выплаты (такие как пенсии по случаю потери кормильца, нормы обеспечения для супружеской пары, пособия для иждивенцев).

Два главных компонента пенсионной формулы — это заработок застрахованного, трудовой (или страховой) стаж. Первый компонент (заработная плата) служит в качестве базы для определения размера пенсии, учитываемый либо за последние перед пенсией годы, либо на протяжении всей трудовой жизни. Второй компонент (стаж) определяется как общая продолжительность стажа работника или как часть возможного максимального стажа.

В системах с фиксированным взносом установлен определенный порядок и размеры взносов, в зависимости от объема которых (на протяжении всего периода взносов) и определяется размер выплачиваемой пенсии. Этими системами устанавливается уровень взносов, а уровень пенсий определяется в момент возникновения права на пенсию, исходя из того, какими финансовыми возможностями располагает застрахованное лицо. Заранее определить размер пенсии в этих системах достаточно сложно. Фиксируется величина взносов, которая в итоге и будет определять (наряду с возрастом выхода на пенсию) и величину пенсии. Данный вид пенсионного обеспечения направлен на стимулирование более позднего выхода на пенсию.

В настоящее время пенсионное обеспечение в индустриально развитых странах представляет собой развитые социальные, организационные, финансовые и медико-реабилитационные системы, органически связанные с экономикой и рынком труда, демографической и геронтологической политикой государств и традиционно служат двум целям: с одной стороны, предоставить всем гражданам минимальный уровень защиты от бедности, а с другой — защитить трудовой доход (заместить его) работающих от определенных законом социальных рисков: старости, инвалидности и потери кормильца (рис. 1).

Цель: обеспечение прожиточного минимума.

Проблема: низкий уровень пенсий Способы решения: создание дополнительных (добровольных или обязательных) пенсионных систем Достоинства:

• • отсутствие необходимости изобретать способы повышения уровня пенсий для различных категорий пенсионеров
• • изменять условия предоставления пенсий в общенациональном масштабе для отдельных категорий работников

Цель: сохранение дохода Проблема: нерешенность вопроса минимального пенсионного обеспечения.

Способы решения:

• • использование многоступенчатой регрессивной шкалы
• • введение части пенсии в твердом или дифференцированном размере (базовая пенсия в России)
• • установление минимальных пенсий (в рамках или за пределами системы)
• • учет нестраховых периодов

Рис 7. Цели и проблемы пенсионных систем, преследующих одну цель и способы их решения В соответствии с первоначальными идеологемами, заложенными при формировании национальных пенсионных систем, традиционно выделяют две основные модели пенсионного обеспечения: модель Бисмарка и модель Бевериджа.

В пенсионной модели Бисмарка определяющую роль играет институт обязательного социального пенсионного страхования, который основан на максимальном учете в системе правового регулирования пенсионного обеспечения природы трудовых отношений.

Предназначение обязательного пенсионного страхования состоит в сохранении для застрахованных работников и членов их семей достигнутого уровня и качества жизни, социального статуса при наступлении социальных рисков старости, инвалидности или потере кормильца. Достаточно высокий размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев в пределах 60—70% ее величины, а также предоставление застрахованным лицам качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг.

Необходимой предпосылкой стабильного функционирования обязательного социального пенсионного страхования является эффективное договорное и межотраслевое регулирование заработной платы, что позволяет обеспечивать сравнительно низкую ее дифференциацию (в ФРГ ее отношение между крайними децилъными группами застрахованных составляет 1:4,5), а также высокий удельный вес заработной платы в ВВП (в ФРГ — 55% ВВП).

К характерным моментам модели Бисмарка следует отнести высокую степень участия застрахованного в финансировании системы: страховая нагрузка распределяется между работником и работодателем либо на паритетных началах (в Германии 50:50), либо, хотя и меньшее, но значительное участие застрахованного в финансировании, например, в Австрии, Бельгии, Франции. Этот факт стимулирует ответственность работника за свое пенсионное будущее, обеспечивает высокую собираемость страховых взносов и позволяет устанавливать строгую зависимость размеров пенсии от заработной платы, страховых платежей и продолжительности страхового стажа.

Кроме того, пенсионная система данного вида учитывает специфику профессиональной деятельности. Например, в ФРГ имеются автономные пенсионные системы для 4-х групп застрахованных:

• а) рабочих и служащих, работающих по найму, и отдельных категорий самозанятого населения;
• б) государственных служащих;
• в) фермеров и членов их семей;
• г) лиц свободных профессий — врачей, аптекарей, архитекторов, адвокатов, нотариусов и т. д.

Второй компонент пенсионных систем, организованных по модели Бисмарка, представляет собой добровольно организованные пенсионные планы предприятий. Организационные и нормативные основы «пенсий от предприятий» регулируются тарифными соглашениями, заключенными профсоюзами и ассоциациями работодателей. Привлекательной стороной данного вида пенсий является законодательно закрепленная возможность для предприятий использовать длительные по времени финансовые ресурсы (в форме беспроцентных кредитов) для развития предприятий. В ФРГ почти половина наемных работников охвачена данным видом пенсионного обеспечения, а размер данной пенсии составляет, как правило, 20−40% от размера пенсии, организованной на основе обязательного социального пенсионного страхования (рис. 2).

Рис. 2. Характеристика пенсионной системы по модели Бисмарка.

Пенсионная модель Бевериджа выросла из универсального и всеобщего характера систем социального страхования и обеспечения в целом и личного (добровольного) страхования жизни в частности, провозглашенного лордом Бевериджем в годы Второй мировой войны и реализованного в системе социального страхования Великобритании.

Основной целью социального обеспечения, согласно позиции Бевериджа, было уничтожение нищеты за счет обеспечения необходимого дохода всем «добропорядочным» подданным при утере источников средств к существованию.

Пенсионная система предусматривала выплату пенсии в едином размере на уровне прожиточного минимума и предусматривала практически всеобщий охват. Беверидж в то же время признавал индивидуальную свободу человека в обеспечении дополнительного пенсионного дохода сверх прожиточного минимума.

Несмотря на существенную трансформацию пенсионных моделей, основанных на идеологии Бевериджа (например, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии), их отличительной чертой остается значительная роль программ обеспечения минимального дохода, имеющих всеобщий характер, и часто относительная свобода в выборе форм дополнительного пенсионного обеспечения (обязательного или добровольного).

Современные системы, возникшие на основе идеологии Бевериджа, базируются на двухуровневом способе организации обязательного социального обеспечения в форме базовой и профессиональной пенсий, ориентированных на прожиточный минимум (базовая пенсия), на замещение заработной платы (совместными усилиями базовой и профессиональной пенсии).

Базовое пенсионное обеспечение в странах, где пенсионные системы основаны на модели Бевериджа, были со временем дополнены страховыми системами. Размер пенсий в рамках последних зависит от индивидуального заработка застрахованного. Системы могут быть обязательными (Великобритания) или добровольными (Австралия, Новая Зеландия), носить государственный, государственно-частный^[1] или частный характер (рис. 3).

Рис. 3. Характеристика пенсионной системы, организованной на основе.

модели Бевериджа Очевидно, что в результате развития пенсионных систем, взаимодополнения универсальных единых систем страховыми, а страховых — программами по обеспечению минимального уровня гарантий, найдется немного примеров существования модели Бисмарка или модели Бевериджа в чистом виде. Однако их анализ может быть полезен при определении ориентиров развития и трансформации пенсионных систем.

На этапе формирования национальных пенсионных систем они были неизменно рассчитаны на работников формального сектора, которые трудились на работодателя и получали зарплату. В ряде стран существовали особые профессиональные пенсионные системы для некоторых групп работающих, однако наблюдалась тенденция постепенного включения их в общую пенсионную систему, охватывающую практически всех работников формального и частного секторов.

В то же время размеры пенсий государственных служащих, военнослужащих и еще некоторых категорий лиц, например судей, депутатов, по-прежнему регулируются особыми нормами законодательства по специальным схемам.

По мере становления национальных пенсионных систем их признанными целевыми ориентирами стали следующие принципы:

• • охват пенсионной системой (совокупностью пенсионных институтов) всего населения;
• • солидарное распределение пенсионной нагрузки между субъектами пенсионной системы;
• • обеспечение дохода в виде замещения значительной части заработка, утраченного в результате добровольного или вынужденного выхода в отставку, всем застрахованным в случае старости или инвалидности;
• • охват социальной защитой против бедности тех категорий граждан, которые не имеют требуемого страхового стажа, а также в случае потери кормильца;
• • проведение индексации пенсий с учетом совокупности факторов инфляции, роста заработной платы в стране и общего повышения качества жизни;
• • создание благоприятных экономических, организационных и правовых условий для развития как обязательных (по закону), так и добровольных систем пенсионного страхования.

Охват пенсионными системами всех лиц практически невозможен, поскольку значительная часть населения не имеет постоянной работы, либо относится к категории самозанятых работников (фермеры), либо занята в неформальном секторе, а их доходы не поддаются учету с точки зрения возможности обязательных отчислений в пенсионную систему.

Поэтому ставится задача добиться массового охвата (80−90%) в формальном секторе и приемлемого охвата (40−60%) самозанятого населения и в неформальном секторе. Солидарное распределение пенсионной нагрузки между основными субъектами правоотношений позволяет предоставлять приемлемую по размерам пенсию слоям застрахованных с низкими уровнями доходов, что обеспечивает их защиту от бедности.

Обеспечение пенсиями, замещающими в значительной мере заработную плату (50−70% и выше), позволяет сохранять достигнутое материальное положение и социальный статус индивида.

Проведение индексации пенсий основано на устоявшемся общественном мнении, что размеры пенсий должны соответствовать изменению цен и реальным величинам заработной платы, которые позволяют обеспечивать защиту доходов пенсионеров.

Создание благоприятных экономических, организационных и правовых условий для развития пенсионных систем (обязательных и добровольных) возлагает ответственность на государство по формированию эффективных организационных, правовых и экономических механизмов, а также демократических процедур управления пенсионными системами.

Общей тенденцией является создание единых национальных пенсионных систем (или действующих по схожим правилам, например в Германии), которые охватывают работников, ранее застрахованных с помощью того или иного пенсионного института. Например, в 1985 г. Испания объединила ряд специальных пенсионных систем в одну общую систему. В 1984 г. Бельгия унифицировала условия предоставления права на пенсию и методы ее исчисления в системах для государственных служащих, наемных работников и самозанятых лиц. В 1992 г. Греция законодательно установила одинаковые условия для новых участников при поэтапном присоединении всех других работников, застрахованных в многочисленных пенсионных системах.

В 1995 г. Италия создала единую систему, охватывающую работников государственного, частного секторов и самозанятых лиц, что позволило объединить примерно 50 обязательных пенсионных видов пенсионных систем.

Что касается труда пожилых граждан, то его регулирование в определяющей степени зависело от состояния на рынке труда. Увольнения работников старших возрастных групп всегда использовались в качестве метода сглаживания пиков безработицы и обеспечения возможностей для молодых. При этом эту тенденцию усугубляет научно-техническая революция XX в., достижения которой приводят к резкому росту производительности труда, структурной безработице, исключению пожилых работников из сферы труда и замене прежних гибких форм выхода на пенсию на тип увольнения, основанного на достижении фиксированного возраста.

Вместе с тем такой подход в известной степени носит дискриминационный характер, поскольку в современном обществе работа выполняет целый ряд функций, например, обеспечивает человеку не только средства к существованию, но и определяет социальный статус, приносит ощущение полноты жизни и причастности к общему делу.

• [1] SERPS — страховая пенсионная система Великобритании, которая предусматривает альтернативное участие в государственной программе или в профессиональномили индивидуальном пенсионном плане.