Сущность и содержание методов административно-правового воздействия

Под методами административной деятельности обычно понимают способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях^[1]. Они представляют собой элементарные уровни администрирования, взаимосвязаны, подлежат цикличному применению, составляют основу административно-правовых режимов и статусов субъектов административного права.

Методы административно-правового воздействия обеспечивают реализацию функций государственной администрации. Последние определяют ее разнообразные ролевые характеристики, те всеобщие требования и направления работ, которые формируются для нее социальной средой, а методы — способы и средства реализации деятельности^[2]. Разнообразные функции могут быть реализованы за счет совместных усилий различных социальных институтов (законность и правопорядок обеспечиваются не только полицейскими мерами, но и семейным воспитанием, культурным просвещением и т. д.), но можно вывести закономерность, что та или иная функция может быть реализована в результате совместных усилий публичной власти и институтов гражданского общества, а вот при отсутствии такого структурного сопряжения, ее наличие проблематично. Иначе говоря, не методы являются способами реализации той или иной функции, а функция может проявиться в результате использования того или иного способа (как морфологической единицы) административной деятельности. В этой связи уместно говорить о функциях обеспечения объектовой безопасности как о последствии регистрационных и контрольно-надзорных методов, квалифицированного выполнения работ — результате разрешительных приемов воздействия и т. д.

Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться воззрения, что их юридические характеристики объединяют два ключевых признака: способ и средство регулирования¹.

Утверждается, что «понятие «способ» связано с вопросом «как?», а средство — с вопросом «что?» применяют для регулирования. «Термин «метод» чаще всего используется для обозначения действия или способа действия, при помощи которого достигается цель, чем для обозначения средства»^[3][4]. Иначе говоря, способ задает образ действия (его нормировку, стандарт, эталон), а средство выступает проводником соответствующего способа при замещении существующих норм деятельности нормами административного права^[5].

Средства воздействия объединены родовой характеристикой — это предписания, исходящие от государственной администрации, выраженные в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий. Предписания — это непосредственные указания правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: ОРМ, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) или опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений и т. д.

Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и строгую последовательность действий по их применению^[6]. Касательно административно-правового воздействия следует также определять процедурно-технологическую последовательность операций,

которые необходимо совершить для достижения поставленных целей. Они выражены в методиках, выработанных как результат административной практики^[7]. В рамках методик основной акцент поставлен на действиях, выраженных в инструкциях, предписаниях, алгоритмах и технологиях. Оформленные в нормативных правовых актах методики представляют собой стандарты (регламенты), предъявляемые к профессионально-практической деятельности представителей государственной администрации. Они организованы как предписания ее функционирования, ориентированные на достижение результата, сообразного поставленной цели.

К сожалению, нет какого-либо нормативно-правового определения методики, а используются они достаточно часто, причем, с одной стороны, в позитивном ключе — устраняют пробелы в правовом регулировании, неясности и неразрешимости, вытекающие в ходе практики функционирования органов исполнительной власти, но, с другой стороны, такого рода документы подменяют административные стандарты и регламенты, что дает основания для включения их в состав коррупциогенных факторов.

Следует оговорить условия использования методик, ибо они не могут быть истинными или ложными, правильными или неправильными, а только проверяются на применимость или неприменимость. Основополагающим условием является законность применения методики, т. е. ее соответствие закону по существу, его целям, а лицо, ее применяющее, руководствуется законосообразной мотивацией (при личном досмотре решается задача получения доказательств, а не унижение человеческого достоинства). Она должна содержать необходимые и достаточные процедуры, позволяющие получить требуемый результат, использоваться компетентным представителем государственной администрации, и быть надлежащим образом оформленной.

Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия.

Каждый метод обладает экстенсивностью и интенсивностью воздействия, заключающихся в реальных мерах административного влияния, выраженных в актах правоприменения. Понятию «мера» придается различное значение: 1) ею может являться характеристика юридической ответственности, 2) она может определять методику выполнения отдельных операций, 3) ею выступает актуальная задача и др.

но во всяком случае мера выглядит как частота мероприятий, связанных с применением того или иного метода административно-правового воздействия.

Мера административного воздействия должна обладать количественными показателями: денежным эквивалентом (административный штраф), временным отрезком (сроки лишения специального права) и т. д. Эти количественные показатели определяются по заранее установленным правилам: установлены размеры административных наказаний, определены правила их назначения (гл. 4 КоАП РФ).

Изложение только экстенсивной величины не позволяет определить характер воздействия, хотя имеет не только количественную, но и качественную определенность. Соотношение с масштабом воздействия, заложенным в правиле его применения, позволяет оценить его интенсивность, полученные результаты и эффект примененной меры воздействия.

Можно в заключении отметить, что материальным содержанием методов административно-правового воздействия является определенная мера воздействия, эти методы включены в качестве элемента компетенции, формируют и определяют правовой статус органа исполнительной власти, вследствие их применения изменяется правовой статус субъектов или условия их публичной активности, для них характерна циклическая зависимость, их применение сопровождается принятием административных актов. Хотя большинство из них А. Ф. Ноздрачев рассматривает в качестве административных разрешений^[8], однако каждый из таких актов характеризует специфические, не всегда разрешительные, способы влияния на подвластные отрасли и сферы отношений, они не всегда позволяют что-то делать на основе критериев оценки, применяемых органами исполнительной власти, но без них ни один поступок не может считаться законным.

Методы представляют собой своеобразный феномен, обладающий достаточной устойчивостью и стабильностью, и, более того, позволяющий выделять агентов административного действия. Софункциональность деятельности органов исполнительной власти, Банка России, межведомственных органов, государственных внебюджетных фондов, госкорпораций и госкомпаний, общественных объединений вряд ли является достаточным основанием для передачи им возможности применять методы административно-правового воздействия.

Содержание методов является застывшим парадигматическим образованием, а вот функции обладают свойствами гибкости, изменчивости, а порой «расплывчатости» в формулировках. Цели, задачи, функции, идеология, методология административной деятельности — все может изменяться, но методы сохранят свое регистрационное, легализационное, разрешительное, попечительское и распорядительное содержание.

Содержание метода административно-правового воздействия сохраняется независимо от его обозначения и формы выражения в правовом акте, а его юридические признаки выступают как консервативные феномены административной деятельности.

Метод административно-правового воздействия — определенная нормами административного права система влияния органов исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, обязываний и правонаделений, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий (операций) по их исполнению), в целях реализации публичных функций, предполагаемых выработанной административной политикой.

• [1] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л. 2006. С. 248.
• [2] Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 22, 26.
• [3] Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 323;Конин Н. М. Административное право России. М.: ЮристЪ, 2004. С. 196.
• [4] Лукич, Радомир. Методология права. М.: Прогресс, 1981. С. 30.
• [5] «Способ деятельности может существовать как совокупность норм: требований, методик, инструкций, различного рода описаний и т. д. Способ деятельности — такаяее определенность, в которой она воспроизводится и которая передается, транслируетсяиз поколения в поколение, формируется и трансформируется в культурно-историческомпроцессе и, следовательно, является его организованностью» (см.: Дубровский В. Я. О нормативной структуре деятельности человека. М.: Школа культурной политики, 2005. Т. 3. С. 52, 53).
• [6] Щедровицкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 211.
• [7] «Под методикой понимают систему приемов (операций) и соответствующихим объектов, фиксирующую практический опыт деятельности; систему, призваннуювоспроизводить и распространять накопленный ею опыт. Она фиксирует образцы деятельности, ее нормативные составляющие или, в более завешенном случае, программыдеятельности» (см.: Генисаретский О. И. Методическая рефлексия и методические коммуникации // Доклад на семинаре в Центральной экспериментальной студии СХ СССР.1970 г.).
• [8] Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практ. пособие / отв.ред. А. Ф. Ноздрачев; Институт законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015 С. 4.