Динамика состава и структуры центральных органов государственного управления Российской Федерации

Организация центральных органов исполнительной власти в Российской Федерации за последнее десятилетие пережила рад существенных изменений. Разумеется, преобразования системы государственного управления на уровне центра и ранее предпринимались неоднократно. Наркоматы, министерства, совнархозы неоднократно переживали слияния и разделения, более или менее существенные квазиреформы. Однако несмотря на многочисленные перестройки правительственной организации, ее основные черты оставались прежними. Так, администрация советского государства не могла преодолеть преимущественно отраслевой характер министерской специализации, основанной на разделении по управлению группами промышленных предприятий. Даже решительные преобразования Н. С. Хрущева, направленные на создание территориальной структуры управления, не привели к ожидаемому результату. Отраслевая структура возрождалась на республиканском и областном уровнях. Развитие отраслевой структуры привело к увеличению количества министерств, численность которых превышала сотню.

Отраслевой принцип структурной организации был неизбежным следствием особенностей существовавшей системы директивного управления плановой экономикой. Однако начавшиеся в начале 1990;х гг. экономические реформы лишили смысла дальнейшее сохранение громоздкой и дорогостоящей системы. Функция директивного управления экономикой постепенно заменяется государственным регулированием рыночных отношений. Кроме того, становление федеративной формы государственного устройства обусловило отказ центра от непосредственного управления в сферах совместного ведения федерации и субъектов. Итак, изменение состава функций государственного управления, в ряду которых регулирование и координация вышли на первый план, стали важнейшими объективными предпосылками реорганизации структуры правительства. (Начиная с сентября 1992 г. перечень министерств и ведомств, подчиненных Правительству России, стал именоваться как «структура федеральных органов исполнительной власти» и под этим названием утверждаться указом Президента Российской Федерации.) В результате предпринятых в 1996—1998 гг. преобразований значительная часть органов отраслевой компетенции была упразднена.

Существовавшая до середины 2000 г. система федеральных министерств и ведомств в основе своей была регламентирована Указом Президента № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г. Анализ состава федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что численность органов отраслевой компетенции была уже невелика (Министерство топлива и энергетики, Министерство по атомной энергии). Современная система федеральных органов исполнительной власти построена на основе сочетания линейного и функционального принципов организации.

Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. № 867 (принятому при формировании правительства М. Касьянова) с уточнениями в последующих указах состав федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации на начало 2001 г. образовывали: 24 министерства РФ, 6 государственных комитетов РФ, 2 федеральные комиссии, 13 федеральных служб, 8 российских агентств, 2 федеральных надзора, а также 4 иных федеральных органа исполнительной власти при Президенте РФ (дополнительно следует отметить, что Президент РФ в соответствии со своей конституционной компетенцией и иными федеральными законами осуществлял руководство 5 федеральными министерствами, 8 федеральными службами, 1 агентством).

На начало лета 2003 г. действовала структура федеральных органов исполнительной власти в редакции указов Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230, 1 ноября 2001 г. № 1263, 20 апреля 2002 г. № 439,.

11 марта 2003 г. № 306, 308, 311. Они упразднили, преобразовали и учредили ряд федеральных органов. В результате состав центральных органов государственного управления России включал 23 федеральных министерства, 7 госкомитетов РФ, 2 федеральных комиссии России, 11 федеральных служб России, 7 российских агентств, 2 федеральных надзора России, 6 иных федеральных органов исполнительной власти. Непосредственное руководство 17 из них — 5 федеральными министерствами, 1 госкомитетом РФ, 6 федеральными службами и 5 иными федеральными органами исполнительной власти — в соответствии со своей конституционной компетенцией осуществлял Президент РФ.

Однако на этом преобразование центральных органов государственного управления России не закончилось. В развитие указа Президента «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824 и на основе ряда указов весны — лета 2004 г. была установлена новая основа организации действующих на конец 2004 г. центральных органов государственного управления России, которая была закреплена поправками в законодательстве. Эти решения изменили систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Конституция России, федеральные законы и иные нормативные акты устанавливают основные особенности федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с главой 6 Конституции РФ и принятым 17 декабря 1997 г. федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции поправок, внесенных федеральными конституционными законами от 25 декабря 1997 г. № З-ФКЗ, от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ) Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. В его состав входят: Председатель Правительства РФ, назначаемый Президентом в установленном в соответствии с Конституцией порядке, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры. Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства РФ может образовать Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости. Функции и полномочия Правительства, его Председателя, заместителей и федеральных министров также устанавливаются данным конституционным законом.

Детальный порядок работы определен регламентом Правительства РФ. Не реже одного раза в месяц проводятся заседания Правительства, которые ведет премьер-министр. Члены Правительства, руководители федеральных органов исполнительной власти вносят в Правительство проекты постановлений (актов нормативного характера) и распоряжений оперативного характера. Проекты решений должны быть согласованы с заинтересованными органами государственной власти, государственными и общественными организациями. Их подготовка осуществляется аппаратом Правительства, департаменты которого проводят анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, необходимую доработку текста; при необходимости проект может быть доработан представившими его органами исполнительной власти. Подготовленный проект решения Правительства или иного акта визируется заместителем Председателя Правительства и представляется руководителем аппарата Правительства Председателю Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства. В заседаниях Правительства участвуют члены Правительства, вправе присутствовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, а также иные лица, приглашенные для рассмотрения некоторых вопросов в соответствии с федеральным законодательством или порядком, установленным Правительством РФ. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства.

В соответствии с указом Президента от 22 сентября 1998 г. было принято предложение Председателя Совета Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации о полноправном участии в деятельности Правительства Российской Федерации по обсуждению и выработке решений наравне с федеральными министрами руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций. В данном случае имеется в виду подготовительная работа к заседаниям в части подачи обращений в Правительство и согласования проектов его решений.

Помимо проектов постановлений и распоряжений федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительство проекты федеральных и конституционных законов, подлежащих внесению в палаты Законодательного собрания и на рассмотрение Президента. Поручения по разработке законопроектов даются федеральным органам исполнительной власти в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительства, согласованными с аналогичными планами Президента РФ и палат Федерального Собрания. Весьма значительную роль в организации деятельности Правительства играет его аппарат и руководитель аппарата Правительства. Основные функции, задачи, полномочия этого государственного органа изложены в Положении об аппарате Правительства РФ. Департаменты аппарата Правительства не только подготавливают проекты, проводят экспертизу проектов решений и необходимых материалов, организуют делопроизводство Правительства, но и осуществляют контроль исполнения принятых решений. Материалы к заседаниям Правительства вносятся не позднее 14 дней до даты планового заседания, а рассылаются членам Правительства не позднее, чем за 5 дней до заседания.

Регламент Правительства РФ предусматривает возможность учреждения иных правительственных, а также межведомственных координационных и совещательных органов. В соответствии со ст. 72 регламента Правительства РФ координационные органы называются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Организационные комитеты образуются, как определяет ст. 74 Регламента, для проведения мероприятий общегосударственного значения в установленные сроки.

Межведомственные комиссии и советы образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Организационно-техническое обеспечение деятельности таких органов Правительства возлагается на федеральный орган исполнительной власти, руководитель или заместитель руководителя которого является его председателем. Порядок организации, компетенция, процедура принятия решений, персональный состав и другие вопросы их работы определяются положением о таком органе, утверждаемом либо федеральными законами, либо актами Президента, или актами Правительства, или совместными решениями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, оформленными приказами или распоряжениями руководителей этих органов. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 215 было упразднено 145 таких органов и образовано 17 новых.

Большая часть изменений, касающихся статуса и состава органов государственной администрации России в 2004 г., оформлена в двух указах Президента РФ: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649. Наиболее существенные положения этих документов состоят в следующем:

• • разнообразие федеральных органов исполнительной власти ограничено тремя типами: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами (табл. 21.1);
• • дано толкование содержания пяти групп функций федеральных органов исполнительной власти с учетом целей этих указов: 1) по принятию нормативных правовых актов, 2) контролю и надзору, 3) правоприменительных, 4) управления государственным имуществом, 5) оказания государственных услуг;
• • дано толкование четырех групп функций федерального министерства: 1) выработки государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности, 2) самостоятельного осуществления правового регулирования (не нормативного характера) в установленной сфере деятельности в рамках законодательства, 3) осуществления координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, 4) осуществления координации деятельности государственных внебюджетных фондов;
• • ограничен состав функций федерального министерства за счет исключения из его компетенции 1) контроля и надзора, 2) правоприменительных функций, 3) функций по управлению государственным имуществом (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ);
• • назначение федеральной службы ограничено двумя видами функций: 1) контроля и надзора в установленной сфере деятельности, специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; 2) издания в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение законодательства и актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;
• • ограничен состав функций федеральной службы за счет исключения из ее компетенции в установленной сфере деятельности 1) нормативно-правового регулирования (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ), а для федеральной службы по надзору — также исключение 2) функций управления государственным имуществом и оказания платных услуг;
• • статус федерального агентства ограничен в установленной сфере деятельности 1) функциями по оказанию государственных услуг; 2) по управлению государственным имуществом; 3) правоприменительными функциями, за исключением функций по контролю и надзору; 4) изданием в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение законодательства и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства;
• • статус федерального агентства исключает право осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ);
• • определен состав и наименования федеральных органов исполнительной власти по видам и подведомственности;
• • помимо традиционного выделения части федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство которыми в соответствии с конституционными полномочиями осуществляет Президент РФ, выделена в отдельную группу, неподведомственную федеральным министерствам, часть федеральных служб и агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Таким образом, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные надзоры как разновидности органов государственной администрации России были упразднены. Уменьшение Состав федеральных министерств и количество федеральных служб и агентств по подведомственности (март 2006 г.).

разнообразия федеральных органов исполнительной власти, однако, не привело к сокращению их числа. Объясняется это углублением функциональной специализации. Вместе с тем специализация по функциям своим следствием имеет усиление статусных различий между видами федеральных органов исполнительной власти. Политические функции фактически закреплены исключительно за Правительством РФ и федеральными министерствами, административные — за службами и агентствами. Федеральные министерства лишились полномочий непосредственно осуществлять оперативное управление предприятиями и учреждениями и распоряжаться расходованием бюджетных средств. Эти виды влияния федеральных министерств теперь осуществляются в форме координации и контроля части федеральных служб и агентств, а также назначения их руководителей. Серьезным средством влияния федеральных министров остается возможность распределения ресурсов подведомственным органам. В результате правительственной реформы весны 2004 г. наиболее сильными по своим полномочиям в составе органов правительственного подчинения остались федеральные министерства: финансов, экономического развития и торговли, транспорта, промышленности и энергетики, культуры и массовых коммуникаций. На начало марта 2006 г. систему федеральных органов исполнительной власти составляли 16 федеральных министерств, 35 федеральных служб и 32 федеральных агентства; всего — 83 федеральных органа исполнительной власти. Руководство частью из этих органов — 5, 13 и 2 соответственно — осуществляет Президент РФ. Руководство 11 федеральными министерствами, 7 федеральными службами и 4 федеральными агентствами осуществляет Правительство РФ. Координацию и контроль 15 федеральных служб и 26 федеральных агентств осуществляют федеральные министерства.

Судя по характеристикам организационных разновидностей центральных органов государственного управления в России, их различия состоят в объеме функций и внутренней организации (только единоначальная — для министерств, возможность коллегиального порядка принятия решений предусмотрена для служб и агентств, хотя она не является доминирующей). Надо признать, что функциональная специализация типична как для большей части министерств, так и для служб и агентств.

Система институтов, которые организационно оформляют проведение политической воли федерального центра, не исчерпывается вышеназванными федеральными органами исполнительной власти, которые мы относим к центральным органам государственного управления в Российской Федерации. За рамки центрального уровня государственной администрации выходят территориальные (региональные) подразделения центральных органов управления (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти), а также органы политического руководства, являющиеся элементами Администрации Президента РФ. Поиск форм усиления федеральной вертикали власти привел в середине 2000 г. к созданию дополнительного уровня организации — федеральных округов — и учреждению нового института политического руководства, обладающего значительными властными ресурсами — полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Таким образом предполагалось оградить компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в регионах от подчинения интересам органов власти субъектов РФ. Результативность решения этой задачи оценивается неоднозначно. Однако это отдельная тема для самостоятельного исследования.

В рамках подготовки правительственной реформы 2004 г. рассматривались различные варианты системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Основную часть подготовительной работы вела рабочая группа Правительства РФ и Администрации Президента РФ под руководством Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Разрабатывались проекты правительственной организации рабочей группой Российского союза промышленников и предпринимателей под руководством А. Шохина. Выдвигались авторские модели отдельных специалистов. О различии рассматривавшихся проектов и их эволюции может свидетельствовать сравнение альтернатив и принятого варианта правительственной организации. Масштаб административных преобразований в России таков, что в полном объеме и в законченном виде они не могут быть проведены одномоментно. К 2006 г. количество заместителей Председателя Правительства выросло до трех, создано одно министерство, изменилось количество федеральных служб и агентств. Вновь один из вицепремьеров назначен в качестве первого заместителя председателя. Коррекция как состава, так и статуса отдельных федеральных органов исполнительной власти будет продолжаться, однако принципиальная модель и размерность административной системы Российской Федерации в ближайшем будущем значительных изменений не претерпят.

В 2018 г. состав Правительства РФ насчитывает 32 человека, включая Председателя Правительства, Первого заместителя Председателя Правительства — министра финансов, заместителя Председателя Правительства — руководителя аппарата Правительства, восемь заместителей председателя Правительства и двадцать один министр. Федеральные органы исполнительной власти состоят из 22 министерств с 34 подчиненными им службами и агентствами, а также самостоятельных 10 служб, 4 агентств и 2 управлений.