Муниципальное управление. 
Государственное и муниципальное управление

ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Основные теории местного самоуправления

Как известно, система разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную — представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По вертикали власть делится на центральную и местную — в унитарном государстве; центральную (федеральная), региональную (субъектов Федерации) и местную (местное самоуправление) — в федеративном. Наличие местного самоуправления обусловливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать проблемы местного значения. Местное самоуправление — это организации власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления дается следующее определение местного самоуправления:

• 1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
• 2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом^[1].

Наиболее точно признаки местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х годах XX века сформулировал отечественный исследователь Л. А. Велихов:

— различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

• — разграничение сфер компетенции, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
• — самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав… раз ему не представлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
• — территориально-ограниченный, выборный принцип^[2].

Эти признаки можно сформулировать как подзаконность, собственная компетенция, собственные ресурсы, выборность, что в совокупности выступает системообразующей характеристикой местного самоуправления.

Существуют различные подходы к определению сущности местного самоуправления. Так, некоторые исследователи полагают, что местное самоуправление сочетает общественные и государственные признаки управления. Другие ученые считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти. Наконец, существует точка зрения, согласно которой местное самоуправление относится к самостоятельному уровню публичной власти в государстве.

В зависимости от точки зрения на политико-правовую природу института местного самоуправления выделяются теории местного самоуправления.

В первой половине XIX в. во Франции возникла теория свободной общины. Ее создателями являются известные французские и бельгийские правоведы А. Токвиль, Ж.-Г. Турэ, А. Гербер, Д. Аренс и др.

Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти изначально. По сути, право общины управлять своими делами является естественным и неотчуждаемым правом. Государство не создает общину, а лишь признает ее. И в этом отношении община является первичной по отношению к государству. Сторонники теории свободной общины полагали, что местное самоуправление — это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от государственных дел. Таким образом, они четко разделяли собственные дела общины и дела, которые передаются ей государством. Отсюда логичный вывод: органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Эта теория оказала определенное влияние на развитие законодательства того времени, в частности нашла отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в нормах французской Конституции XVIII в.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному управлению, а местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.

В числе основателей общественной теории, пришедшей в середине XIX в. на смену теории свободной общины, называют О. Ресслера и Р. Моля. Данная теория является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Таким образом, самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства.

Общины являются субъектами специальных прав, а поэтому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не к государственным агентам и представляют не государство, а общество.

В России общественная теория получила наибольшую популярность в 60-х годах XIX столетия. Среди ее приверженцев необходимо назвать В. Н. Кешкова и А. И. Васильчикова. Так, В. Н. Пешков, основываясь на идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. Он полагал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, также точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного»^[3].

А. И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и свою особую сферу деятельности.

Именно под влиянием общественной (и ее российского аналога — хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач^[4].

Согласно хозяйственной теории дела и задачи самоуправления строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность общины и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальности на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей, а государство осуществляет контроль за его деятельностью.

С точки зрения юридической теории органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а особого юридического лица — общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

Сущность политической теории самоуправления состоит в противопоставлении общинного начала правительственно-бюрократическому. Согласно этой теории должностные лица местного самоуправления не принадлежат профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление — прежде всего самодеятельность граждан, не являющихся государственными чиновниками. Т. е. местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Местное население и общественность в ней принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству.

Государственная теория в противоположность предыдущим рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществление задач государственного управления, так как никаких специфических «общинных» дел, отличных от государственных, не существует. Согласно этой теории всякое управление публичного характера является государственным делом, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам. К сторонникам государственной теории местного самоуправления можно отнести таких видных российских юристов, как Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, В. П. Безобразова, Н. И. Лазаревского и др. Так, В. П. Безобразов считал, что «истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве… Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»^[5].

Согласно государственно-общественной теории местное самоуправление несет в себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной власти на местном уровне, а с другой — выразителем потребностей местных сообществ. Это свойство местного самоуправления определяет двойственный характер муниципальной деятельности: выполнение общиной как местных дел, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

В теории социального обслуживания делается акцент на предложении органами местного самоуправления различных услуг населению. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, — благосостояние жителей коммуны, удовлетворение их частных и публичных интересов.

• [1] Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейскойхартии местного самоуправления».
• [2] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. С. 114.
• [3] Пешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. № 42.
• [4] Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.
• [5] Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебнаявласть. СПб., 1882. С. 8.