Правовые основы формирования и управления городской собственностью

Рассмотрим общие понятия, определяющие сущностное содержание городской собственности.

Собственность в общем смысле — это имущество^[1] или финансовые средства, принадлежащие физическому или юридическому лицу. Право собственности — совокупность юридических норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных и нематериальных благ определенным физическим и юридическим лицам, предусматривающих объем и содержание прав собственника в отношении принадлежащего ему имущества, способы и пределы осуществления этих прав.

Форма собственности — законодательно урегулированные имущественные отношения, характеризующие закрепление имущества за определенным собственником на праве собственности. Конституцией РФ признанными и гарантированными являются следующие формы собственности: государственная собственность, муниципальная собственность, частная собственность. Допускается существование иных форм собственности.

Гражданский кодекс РФ (статья 209) определяет содержание права собственности следующим образом:

• 1) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, где:
  • • владение (лат. possession) — фактическое обладание вещью, создающее для обладателя возможность непосредственного воздействия на нее, господство лица над вещью,
  • • пользование (лат. dominium bonitarium) — заключается в праве извлечения и потребления полезных свойств вещи в зависимости от ее назначения, не предполагает возможности уничтожения или отчуждения,
  • • распоряжение (англ, disposal, order, instruction) — собственник вещи, а также субъекты прав оперативного управления и хозяйственного ведения в пределах, установленных ГК РФ, реализуя возможность распоряжения имуществом, включают его в гражданский оборот (путем купли-продажи, дарения, поставки, аренды и др.);
• 2) собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом;
• 3) владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц;

4) собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским поселениям, является муниципальной собственностью; от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Иными словами, собственником муниципальной собственности является муниципальное образование, от имени которого действуют органы местного самоуправления. Таким образом, и в действующем законодательстве предусматривается, что муниципальная собственность принадлежит населению (является достоянием) соответствующей территории^[2].

Городская собственность является важнейшим элементом экономической основы города и, в свою очередь, как и экономическая система города, имеет сложную структуру (рис. 7.5). В общем понимании городскую собственность можно рассматривать как любую форму собственности в городе. Прилагательное «городская» в этом случае отражает факт юридической регистрации на территории города этих форм собственности.

Рис. 7.5. Структура городской собственности

Городская государственная собственность — это форма собственности на федеральное и субъектов Федерации имущество, расположенное в городе. В большинстве случаев, эта собственность используется для функционирования территориальных органов государственной исполнительной власти (учреждений и ведомств).

Городская частная собственность — форма собственности негосударственных, немуниципальных юридических и физических лиц, в том числе иностранных.

Городская собственность общественных организаций — форма собственности некоммерческих организаций, политических партий, общественных фондов, спортивных обществ и т. п.

Городская конфессиональная собственность — форма собственности религиозных организаций, принадлежащих к различным конфессиям^[3].

Перечисленные формы городской собственности вносят определенный вклад в формирование облика города (недвижимость и благоустройство земельных участков), оказание услуг населению, политическую, коммерческую, досуговую и другие виды деятельности населения, но главной пользой является пополнение городского бюджета за счет налога на собственность.

Классификацию городской недвижимости в общем виде можно представить следующим образом (рис. 7.6)^[4].

Рис. 7.6. Классификация городской недвижимости

Более подробно рассмотрим городскую муниципальную собственность, так как формирование и эффективное управление городской муниципальной собственностью в большей степени призвано обеспечить реализацию функций городской жизнедеятельности и полномочий органов власти и управления.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев пишут: «…она является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования»^[5].

Городская муниципальная собственность наравне с государственной собственностью является разновидностью публичной собственности. Рассматривая содержание права собственности городов, необходимо отметить, что в зависимости от правового статуса города ему может принадлежать имущество либо на праве государственной собственности (в городах федерального значения), либо на праве муниципальной собственности (иные города, являющиеся муниципальными образованиями).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 8) права всех собственников на территории России по своему содержанию признаются равными. Этот конституционный принцип последовательно воплощен в Гражданском Кодексе РФ. Но вместе с тем государственная и муниципальная собственность сохраняют существенные отличия от других ее форм в порядке приобретения, осуществления и прекращения владения, пользования и распоряжения. Государственная и муниципальная собственность в отличие от частной призвана обеспечивать реализацию публичных интересов, в том числе и населения городов. В этом случае города выступают как субъекты права собственности.

В силу публичного характера городской собственности только в случаях, предусмотренных законом, могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной и муниципальной собственности.

Согласно статье 130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику — местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Имущество, находящееся в городской муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение и пользование на праве оперативного управления или хозяйственного ведения в соответствии со статьями 294, 296 ГК РФ. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну городского поселения.

По мнению В. А. Баранчикова, муниципальная собственность, как одна из форм собственности, представляет собой, прежде всего, такие социально-экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования^[6]. Тем самым автор подчеркивает публично-правовой характер муниципальной собственности, что надо признать главным в сущности данного понятия.

Муниципальную собственность можно представить как совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования и самим субъектом права муниципальной собственности. В качестве субъектов выступают муниципальное образование и органы местного самоуправления^[7].

С экономической точки зрения городская муниципальная собственность является процессом присвоения общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным слоям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. Отношения собственности являются самыми сложными социальными отношениями, имеющими правовые, экономические, социальные, национально-культурные и бытовые аспекты.

Муниципальная собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения^[8].

Критерии отнесения городских объектов к муниципальной собственности можно представить следующим образом:

• — расположение объекта на городской территории;
• — предназначение большей части оказываемых услуг или выполняемых работ для удовлетворения производственных и социальных потребностей горожан;
• — связанность (производственная, организационная или технологическая) объекта с функционированием городского хозяйства.

По мнению Э. В. Белякова, специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но с другой исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов.

Объекты муниципальной собственности автор разделяет на невещественные и вещественные. К невещественным относит денежные средства, ценные бумаги, патенты и т. п., которые в большинстве случаев приобретаются с целью получения прибыли, либо сами по себе представляют доход (налоговые поступления).

Вещественные объекты автор подразделяет на несколько видов.

• 1. Муниципальные предприятия. Любое предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс, включающий в себя не только материальные (недвижимость, оборудование и т. п.), но и нематериальные (технологии, предпринимательское искусство, квалификация персонала) виды активов. Таким образом, отнесение муниципальных предприятий к вещественным объектам достаточно условно. Обычно любое предприятие создается с целью получения прибыли, однако это не совсем верно в случае с муниципальными предприятиями. Часто целью муниципального предприятия является не столько получение прибыли, сколько оказание необходимых населению услуг.
• 2. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта и т. д. Муниципальные учреждения отличаются тем, что создаются в первую очередь именно для оказания необходимых для населения услуг.
• 3. Другие виды муниципального имущества. К ним относятся, в первую очередь, объекты недвижимости такие, как земля, здания и сооружения, дороги, объекты инженерной инфраструктуры, жилой и нежилой фонд, памятники истории и архитектуры и т. д.^[9]

Городские муниципальные предприятия в соответствии с ГК РФ (статьи 113, 114, 294, 296) создаются в виде унитарных предприятий в двух формах: а) основанные на праве хозяйственного ведения, б) основанные на праве оперативного управления, или казенные.

Федеральный закон № 131-ФЗ в статье 50 устанавливает завершенный перечень городского муниципального имущества и классифицирует его как предназначенное:

• — для решения вопросов местного значения;
• — для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления;
• — для обеспечения деятельности органов и должностных лиц городского самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
• — для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам городского самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям ч. 1 ст. 50, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Представительные и исполнительные органы городского самоуправления от имени населения муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются городским имуществом согласно Конституции РФ, федеральному законодательству и принимаемым в соответствии с ними городскими нормативными правовыми актами. Общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью города закрепляется в его уставе. Органы городского самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки.

Как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, на имущественную базу муниципального образования надо смотреть не только в контексте профильности активов, их целевого назначения, но и с позиции достаточности для осуществления соответствующих функций, в том числе для выполнения публичных обязательств. Не меньшее значение имеют и инструменты управления имуществом, привлечения частных инвестиций, используемые органами местного самоуправления^[2].

Порядок и условия приватизации городского имущества определяются нормативными правовыми актами города в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации имущества поступают в городской бюджет. Органы городского самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления своих полномочий.

В собственности города может находиться имущество за пределами его территории, предназначенное для реализации функций обеспечения жизнедеятельности города или для использования его в социальнокультурных целях (лечение, отдых, спорт и т. п.).

Как мне представляется, управление городской муниципальной собственностью можно определить как совокупность, урегулированных нормами права, социально-экономических отношений, складывающихся в результате деятельности органов городского самоуправления по формированию, владению, пользованию и распоряжению городской муниципальной собственностью в целях обеспечения жизнедеятельности населения города.

По мнению В. А. Щепачева, системное управление муниципальной собственностью складывается из следующих методов:

• — организационно-правовой метод, заключающийся в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью;
• — организационно-экономический метод предполагает управление муниципальной собственностью отраслевыми органами местного самоуправления;
• — финансовый метод предполагает учет и планирование доходов и расходов муниципальных образований, в том числе в зависимости от объемов муниципальной собственности;
• — учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность и объекты собственности являются доходными или убыточными, предложить их соотношение и оптимальный план развития муниципального образования^[11].

Задачи, возникающие при осуществлении своих полномочий по управлению муниципальной собственностью перед городскими органами власти, можно разделить на четыре группы:

• 1) управление объектами, находящимися на городской территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, местное энерго-, теплои водоснабжение, муниципальный жилищный фонд, коммунальное хозяйство и службы, обеспечивающие пожарную безопасность, благоустройство и санитарное благополучие территорий, и др.);
• 2) управление объектами общесоциального значения (социальнокультурные учреждения, в том числе детские учреждения, учреждения по охране материнства и детства, муниципальное здравоохранение, школы и другие муниципальные образовательные учреждения);
• 3) планирование социально-экономического развития территории города (планировка и застройка, планирование жилищного строительства, занятости населения, развития социального, культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);
• 4) обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды.

Создание эффективной системы управления муниципальным имуществом предполагает сосредоточение нормотворческих, организационных и управленческих усилий органов городского самоуправления на решении следующих задач:

• 1) структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;
• 2) обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;
• 3) создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;
• 4) выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;
• 5) повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности^[12].

Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты городской муниципальной собственности пополняются и количественно увеличиваются в соответствии с нормами гражданского права, которые основания возникновения права собственности подразделяют на первоначальные и производные, в первых преобладает волевой аспект, а в других — правопреемство.

Одним из главных способов формирования городской муниципальной собственности является ее перевод из государственной собственности в муниципальную путем разграничения собственности (ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ). Как справедливо замечают Э. Маркварт и Е. Михайлова: «…при разграничении изменяется не сама форма собственности (муниципальная на государственную или наоборот), а меняется лишь публичный собственник внутри одной формы публичной собственности»^[13]. Другим распространенным способом пополнения городской собственности является создание (строительство, производство) нового имущества (ст. 219 ГК РФ).

Для права муниципальной собственности в настоящее время более характерны производные способы его приобретения, установленные ГК РФ: национализация (ст. 235, 306); приобретение права собственности на имущество юридического лица в результате его реорганизации или ликвидации (ст. 63, 218); обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (ст. 235, 238); конфискация (ст. 243), приобретение бесхозяйного имущества (ст. 225, 226). К другим способом формирования городской собственности можно отнести приобретение (покупка движимого и недвижимого имущества, акций), дарение, находка.

Особое значение для самоуправления в городе имеет муниципальная собственность на землю. Земельный Кодекс РФ закрепил право муниципальной собственности на землю городских поселений (ст. 19, 83). Не наделены правом земельной собственности только районы в городах, не являющиеся муниципальными образованиями.

Основная цель управления земельными ресурсами в городах — рациональное и эффективное их использование, включая создание и поддержание благоприятной для проживания населения городской среды, защиту прав собственников земельных ресурсов, вовлечение городских земель в хозяйственный оборот и повышение их инвестиционной привлекательности^[14].

Необходимость развития рыночных отношений, а кроме того, и непомерность финансового бремени от малодоходных или убыточных объектов муниципальной собственности, недостаток средств на использование имущества определяют неизбежность такого этапа становления объектного состава муниципальной собственности, как приватизация.

Применительно к муниципальной собственности приватизация выступает как процесс приобретения у органов местной власти гражданами и негосударственными юридическими лицами объектов муниципальной собственности или акций муниципальных предприятий.

Приватизация предприятий рассматривается как структурный элемент единой политики по управлению муниципальным имуществом, направленный на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения местного рынка товарами и услугами местных товаропроизводителей, повышения эффективности их функционирования.

Другим механизмом управления городской муниципальной собственностью является аренда — возобновляемый источник финансовых поступлений. С. В. Дедюхин пишет: «Аренда позволяет органам местного самоуправления решить следующие задачи:

• — включить в сферу аренды все виды объектов собственности и за счет этого увеличить поступления в бюджет соответствующей территории;
• — заключать договоры аренды в едином пакете с договорами о предоставлении коммунальных услуг;
• — обеспечить защиту прав и интересов инвесторов и арендаторов — гарантии в их взаимоотношениях с органами местного самоуправления"^[15].

Однако управление городской муниципальной собственностью предполагает не только владение, пользование и распоряжение, но и обеспечение безопасности на объектах городской собственности и ответственность собственника. О. Савранская по этому поводу замечает, что городские муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности обязаны обеспечить безопасное содержание таких объектов, соблюдение всех установленных в отношении содержания имущества норм и правил: противопожарных, санитарных, природоохранных и экологических, технических, строительных и т. п. Собственник обязан обеспечить утилизацию (ликвидацию) аварийно опасных объектов, не подлежащих ремонту и восстановлению. По общему правилу риск случайной гибели или случайного повреждения имущества также несет собственник^[16].

В качестве общего вывода можно сказать, что в условиях современной социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области правового регулирования управления, использования и распоряжения городским муниципальным имуществом. Особая роль в процессе правового регулирования должна отводиться, на мой взгляд, формированию устойчивой экономико-правовой основы города и созданию эффективного механизма управления городской муниципальной собственностью в экономической системе города для обеспечения устойчивого и успешного социально-экономического развития.

• [1] Имущество — совокупность имущественных прав конкретного юридического илифизического лица.
• [2] Шугрина Е. С. Муниципальная собственность как ключевой элемент экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 4. С. 3—7.
• [3] Конфессия (лат. confessio) — религиозное объединение, имеющее свое вероучениев соединении со свойственной ему обрядностью; вероисповедание. (Ефремова Т. Ф. Толковый словарь. М., 2000.)
• [4] Черняк В. 3., Черняк А. В., Довдиенко И. В. Экономика города: учеб, пособие. М. :КноРус, 2010. С. 131.
• [5] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2006. С. 422.
• [6] Баранчиков В. А. Право местного самоуправления. М., 1999. С. 135.
• [7] Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н. В. Постового. М.: ИД «Юриспруденция», 2016. С. 147.
• [8] Леви А. Муниципальная собственность: проблемы формирования // Муниципальная власть. 2007. № 1. С. 55.
• [9] Беляков Э. В. Теоретические основы управления муниципальной собственностью // Инженерный вестник Дона. 2011. Т. 15. № 1. С. 248—256.
• [10] Шугрина Е. С. Муниципальная собственность как ключевой элемент экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 4. С. 3—7.
• [11] Щепачев В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте РФ. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 146.
• [12] Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б Зотова.М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. С. 354—355.
• [13] Маркварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальнойсобственности и возможные пути их решения // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. М., 2007. С. 8.
• [14] Беляков Э. В. Теоретические основы управления муниципальной собственностью // Инженерный вестник Дона. 2011. Т. 15. № 1. С. 248—256.
• [15] Дедюхин С. В. Управление развитием муниципальной собственности городскогоокруга: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2006.
• [16] Савранская О. Некоторые вопросы перепрофилирования объектов муниципальнойсобственности // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. М., 2007. С. 58.