История развития института государственных закупок в россии: от истоков до наших дней

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • основные исторические этапы развития института государственных закупок в дореволюционной России;
• • особенности управления государственными закупками в Советской России;
• • ключевые процессы развития института государственных закупок в переходный период;
• • предпосылки к принятию Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ;

уметь

• • обобщать и систематизировать знания относительно эволюции института государственных (муниципальных) закупок в России от истоков до наших дней;
• • ориентироваться в ключевых аспектах нормотворчества в области регулирования государственных (муниципальных закупок);

владеть

• • навыками работы с учебной и научной литературой по указанной проблематике;
• • навыками толкования нормативных правовых источников, регулирующих государственные (муниципальные) закупки в контексте эволюции данного института.

Этапы развития института государственных закупок в дореволюционной России

Современные государственные закупки невозможно представить без конкуренции, Единой информационной системы и электронных торговых площадок и т. п. Таким институт государственных закупок стал благодаря труду пяти поколений законодателей.

Стоит начать с того, что еще в IV в. в Древнем Риме повсеместно распространялись так называемые литургии, в рамках которых государство возлагало на подданных те или иные социальные функции и обременения вплоть до принудительного труда, перевозок, поставок для государственных нужд и пр.^[1] По мере разрастания бюджетных проблем и демонетизации оборота, государство все чаще «вторгалось» в свободную экономику директивными методами — под страхом жестоких репрессий принуждало участников оборота к той или иной форме экономической деятельности^[2].

Базис существующих на современном этапе положений об осуществлении поставок товаров и услуг с целью предоставления их государственным структурам в России был заложен в XVII в. Изначально, в качестве ключевой цели размещения государственного заказа выступала задача сокращения затрат государственных средств и своевременное противодействие их нецелевому использованию. Одним их наиболее эффективных механизмов, который был способен решить подобные проблемы, стало размещение государственного заказа на конкурсной основе. Фактически, единственным поставщиком от имени государства в допетровской Руси являлся царский двор и, непосредственно, сам царь.

Принято считать, что первым официальным документом в сфере государственных закупок в России стал Указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В данном акте можно выделить основные элементы государственного заказа: публичность, заранее объявленные условия и поиск исполнителей^[3]. Так, государь повелел отправить грамоты воеводам в близлежащие города, московским боярам и купцам, которые согласились бы отвезти продукцию в город. За перевоз определенного объема груза царские люди торговались с купцами «по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли». При этом сам хлебный груз освобождался от пошлины. Государство еще не проводило открытый конкур в классическом его виде, но уже формировало заказ, отбирало исполнителей, формулировало условия контракта. Инициатива царя продемонстрировала пример желания заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и экономически выгодной основе.

Системный характер нормативно-правовое регулирование правоотношений, связанных с заключением государственных контрактов в нашей стране, приобрело в период правления Петра I. Это был период активных завоевательных походов, войн и строительства, экономического подъема и освоения новых территорий, а также реформирования общественно-политической жизни государства. В начале XVIII в. сформировался аппарат общероссийского центрального управления государством, подчинявшийся Сенату; также действовал целый спектр канцелярий, контор и приказов, в полномочия которых входило регулирование общественных отношений в различных областях государственной деятельности^[4]. Одним из таких ведомств, подчинявшихся Сенату, и стала Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам.

Потенциальные поставщики оповещались о новом государственном заказе через специальную вывеску на городских воротах. Здесь же государевы люди размещали информацию о возможных льготах поставщикам, уже заключенных контрактах и купцах, выполняющих тот или иной госзаказ, ценах и условиях. Дополнительно эти сведения собирались и учитывались Канцелярией Сената.

Участвовать в выполнении заказа мог каждый благонадежный предприниматель. Его ответственность и гарантию выполнения заказа подтверждал поручитель из числа уважаемых горожан и общественных деятелей. Недобросовестные же поставщики и подрядчики за неисполнение своих обязательств или поставку испорченного товара облагались существенными штрафами. 5 сентября 1702 г. Петром I издан Указ № 1917 «О писании в контрактах на перевоз казенных тяжестей и всяких припасов, что заключающий сей контракт обязуется взятые вещи доставить в надлежащее по договору место и сдать приемщикам в целости; о штрафах за неисполнение сей обязанности, и о взыскании за вещи, утраченные и испорченные». Этот документ велел приказу Крепостных дел^[5] записывать основные сведения о поставке. По прибытии исполнитель получал от приемщика «довозное письмо», иными словами, расписку о получении, а после этого проверялось качество и количество «привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей». Если обнаруживалось, что подрядчик имущество «в целостности не довез, или подмочил, или иную какую проруху учинил», то с него и поручителей бралась пеня, размер которой устанавливал сам царь. За порчу и утрату военных припасов взималась двойная сумма всего подряда и подвод. В случае же отказа поставщика от исполнения своих обязательств, помимо штрафа на него возлагалась выплата разницы межу стоимостью старого и нового подрядов. Помимо экономических инструментов воздействия на нарушителя также применялись и меры физического наказания^[6].

Институт государственных закупок петровских времен характеризовала еще одна специфическая черта. В то время как Канцелярия подрядных дел занималась гражданскими государственными закупками, в военных ведомствах обязанности по закупкам ложились на специальных должностных лиц. Военные чиновники оказались гораздо активнее гражданских. Именно их опыт по снабжению армии провиантом и амуницией на конкурсной основе использовался в дальнейшем развитии законодательства о публичных торгах. Обратной стороной возросшего числа проводимых конкурсов стало увеличение случаев злоупотреблений, связанных с распространением и использованием казенных средств, в частности тех, которые по современной терминологии можно назвать коррупционными. Вывешивание для открытого доступа судебных решений на городских воротах, равно как и взывание к совести поставщиков, оказывалось не столь эффективным. Кроме того, массово не исполнялись выигранные подряды, организовывались сговоры участников конкурса как между собой, так и между членами конкурсных комиссий. Резко вырос масштаб взяточничества^[7]. Таким образом, перед государством встала задача по упорядочению процедур, правил и порядка привлечения участников государственных закупок к ответственности при проведении публичных торгов и при исполнении заключенных договоров поставки для государственных нужд.

Так, в начале июня 1721 г. был принят Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок^[8]. С лиц, получавших свои подряды слишком высокие цены и тем самым наносивших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовал «передаточные деньги» (разницу переплаты) и известный штраф. В том же году 5 апреля был принят Регламент Адмиралтейства и Верфи № 3937, п. 15 которого назвался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Здесь были даны инструкции по вопросам снабжения Адмиралтейств и верфей. Данный раздел можно считать прообразом современного законодательства по проведению тендеров.

Схема работы с подрядчиками выглядела следующим образом: когда возникала необходимость подряда, было необходимо написать билеты с указанием подряда, время, с какого начинали приниматься заявки и место, в которое должны были прибыть соискатели подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. Билеты отправлялись полицмейстеру, который должен был вывесить их в публичных местах. Далее шла рассылка в администрации других городов. О летних поставках следовало сообщать в ноябре, а о зимних — не позднее июля. Обер-комиссар в присутствии контролера провозглашал цену, которую прибывшие подрядчики хотели получить за выполненную работу. Претендент должен был собственноручно указать свои условия. По окончании установленного срока для приема заявок участников торгов трижды в неделю приводили в коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Таким образом, подряд отдавался тому, кто предложил наименьшую цену, и при условии, что подрядчик надежный, для чего обер-комиссар освидетельствовал поручительства, а сведения передавал к Коллегию. В случае недобросовестности подрядчика подряд отдавался другому исполнителю, пусть и за большую цену, но соответствовавшему требованиям. В целом, можно наблюдать такие актуальные принципы закупочной деятельности, как принцип конкуренции, гласности, открытости и равнодоступности.

Регламент Адмиралтейств и Верфи корректировался до 1731 г., — тогда он был переиздан в последний раз. Впоследствии разрабатывались нормативные правовые акты, рассматривавшие только отдельные вопросы взаимоотношений действующих в закупочном процессе лиц. Ключевыми документами, принятыми в годы правления Анны Иоанновны стали Регламент Камер-Коллегии^[9] (Указ № 5789) и Инструкция Генеральному Кригс-комиссариату^[10]. В целом, законодательные нововведения заключались в следующем:

• — объявление о закупке печатать три раза в «Русских курантах» (общегосударственная центральная газета);
• — купцов пускать и выпускать порознь;
• — спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;
• — после каждой публикации (через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, вне зависимости от того, хотят ли они что-либо изменить;
• — в тех местностях, где нужных вещей, материалов не было или где точно не будет подрядчиков, там объявления не делались;
• — при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг.

Стоит отметить, что в соответствии с положениями Регламента, ответственность за нарушение сроков, оговоренных в условиях подряда, несли не только поставщики, но и казна, т. е. Камер-коллегия также получала соответствующие претензии. В случае если заказ был выполнен в соответствии с договоренностями, казна была обязана выплатить деньги исполнителям в двухнедельный срок. В случае задержек к выплате документом накладывалась пеня — 2% в месяц от общей суммы подряда, которую получал исполнитель государственного заказа при задержке оплаты от Камер-коллегии. Впоследствии процент выплаты поднялся до 4%.

В истории госзакупок XVIII в. примечателен еще один указ — Регул провиантского 1758 г., изданный Елизаветой Петровной. В нем особое внимание уделялось объявлениям о подряде. Всем участникам конкурса высылались условия подряда, их предупреждали о невозможности сговора с другими претендентами. В соответствии с положениями Регула заказчики в целях экономии казенных денег старались закупать товары у производителей, а не у посредников. При определении победителя торгов данному лицу предлагали еще раз снизить цену контракта.

Документом впервые в истории госзакупок описывается момент о форс-мажорных обстоятельствах, регулируемый гл. 3 Регула «О подрядахъ и общественных поставках провианта и фуража, и кого к этому и с каким усмотрение допускать, и чего при том остерегаться надлежитъ». Особо важными являются п. 12 «Какие законные причины подрядчиков и продавцов от положенных за просрочки вычетов свободными учинить могут» и п. 13 «Разные причины, которые в предосторожность казенного ущерба и в защищение подрядчиков служить могут». Так, в список причин, согласно п. 13 входили:

• 1) если суда на дорогах или других местах разбиты будут;
• 2) если провиант сгорит — от грома или иначе;
• 3) если везущийся провиант в фурах (корма, заготавливаемые для сельскохозяйственных животных) будет разбит «разбойниками»;
• 4) если на границе суды будут задержаны за долги российских подданных — возместить ущерб должны те, из-за кого эти суда были задержаны;
• 5) если задержание на границе судов произойдет за долги подрядчиков, или обнаружится, что вместе с провиантом подрядчики вели и партикулярные товары (это было запрещено), то они должны понести «вычеты» согласно нанесенному ущербу казне. Кроме того, следовало штрафовать нерадивых подрядчиков «на теле», что они имели на «собственных землях» долги или отважились провести какие-нибудь товары, из-за чего могло произойти задержание казенного товара;
• 6) если на «соседних землях», через которые проводилась поставка импортного провианта, начинались военные действия, и суда с провиантом по тем или иным причинам задерживались или погибали. Кроме того, государство возмещало подрядчикам этого провианта всю сумму нанесенного ущерба. Так, возмещалась стоимость провианта и средства за испорченное судно.

В целом, можно говорить о том, что законодатель осознавал наличие определенного спектра причин, которые не поддавались регулированию в полной мере. С одной стороны, это так называемые форсмажорные обстоятельства, когда возникновение препятствий связано со стихийными бедствиями и внешними непреодолимыми обстоятельствами, а с другой — это сознательные правонарушения и репутационные издержки самого подрядчика, которые могут создавать риски для исполнения контракта, однако напрямую с ним не связаны.

Во времена Елизаветы Петровны применялись особые инструменты «рекламы» торгов. Так, в городах билеты с извещениями о публичных торгах должны были размещать под бой барабанов. Традиционного они публиковались в газетах для привлечения внимания населения.

В «глубинке», куда газеты не доходили и где не был слышен «барабанный бой» царских гонцов, билеты с условиями торгов оглашали священники после церковной службы.

В годы правления Екатерины II была проведена одна из крупнейших реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило реформирование, получил название Учреждение о губерниях, он долгое время определял развитие российской государственно-административной системы. Статья 118 данного документа «О контрактах по подряду, поставках и откупах» регламентировала правила, которые послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, так как в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупок государственными органами. Согласно данной статье проведение торгов по контрактам на сумму до 10 тыс. руб. сроком не более четырех лет передавалось в Казенную палату, которая была обязана соблюдать условия договора вне зависимости от обстоятельств, даже если это несло ущерб казне. Казенная палата действовала от имени Императрицы, а контракты на сумму более 10 тыс. руб. были полностью в ее ведении. Подобная система, безусловно, приносила убытки.

После объявления о казенной необходимости посредством публичных объявлений, «чего и сколько требуется и что Казенная Палата созывает желающих к такому-то числу и в такое-то место для договора» всем заинтересованным поставщикам, определялась точная дата прибытия из расчета «чтобы времени было 3 дня на раздумья, да сутки на каждые 25 километров дороги». Приехать соискатели должны были с аттестацией из Судебного места, «где присудим», о своем состоянии и имении или о поручителях, а также отзывами об исправном выполнении предыдущих контрактов, если таковые имелись. Документ должен был быть передан в Казенную палату. За участие в подряде в судебном месте своей губернии оставлялся зарок — треть суммы подряда. Аналогичные условия оговариваются и в рамках современной контрактной системы.

В случае если подрядчики не являлись, или являлся только один, или же выдвигались слишком тяжелые для казны условия с ценами, превышающими среднюю расчетную цену за последние пять лет, то объявление о торгах с теми же условиями издавалось повторно.

После прибытия последнего участника с ними общались по одному или брали обещание не общаться с другими претендентами. Все названные заказчику условия записывались, а когда вся информация была уже собрана, выбиралось наиболее выгодное предложение: наилучшая цена, высокое качество и короткие сроки. Данные условия объявлялись всем трижды, и контракт подписывался с самым «уступчивым» конкурсантом. В случае равенства нескольких участников преимущество было у местного исполнителя. Казенная плата не выдавала предоплаты или задатка, что было ранее предусмотрено, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

Александр I существенно пересмотрел российское законодательство, в частности регламентирующее публичные торги по казенным поставкам и подрядам. В целом, за годы его правления было принято порядка 170 документов. Одним из ключевых стал Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г., пришедший на смену Учреждению о губерниях, где указывались дополнительно новые правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам и описанию механизма сбора информации для ее вычисления. Цена называлась «справочной», потому что для ее выведения собирались справки по ценам всех уездных губерний. В этом же году вышли и правила соляной поставки, в который впервые была опубликована аналитика и статистика торгов.

Наряду с Уставом 1802 г. были издан Указ 1815 г., где рекомендовалось распределять особо крупные подряды по частям. Через три года выходит еще один важный документ «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» 1818 г., который ввел ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности оплаты подрядов.

Активное строительство на юге Империи в Бессарабской, Новороссийской губерниях и Тавриде заставило пересмотреть введенный Екатериной II лимит на 10 тыс. руб., свыше которого ответственные учреждения не могли самостоятельно проводить торги. Создание портов в Севастополе, Одессе и пр., постройка или перестройка крепостей (Очаков, Таганрог, Измаил), городское строительство на этих землях требовали больших объемов строительного материала, в частности леса. В связи с этим в течение 1804—1807 гг. комиссионеры Адмиралтейской коллегии^[11], инженеры крепостей и строители казенных зданий получили дозволение превышать, при необходимости, установленную сумму. Впоследствии выходит специальное постановление «О почитании контрактов, заключаемых на земские повинности, ненарушимыми, хотя бы они превышали сумму 10 000 руб.». В 1817 г. Одесский строительный комитет получает право заключать контракты до 50 тыс. руб., а во второй половине столетия ограничение и вовсе было снято.

Таким образом, можно говорить о том, что расширение границ Российской империи потребовало пересмотра внутренней политики, и, в частности, института государственных закупок. Созданный Александром I механизм управления закупками позволил не только получить экономический эффект в казну, но и обеспечить бесперебойное функционирование флота и армии.

Однако именно активное городское строительство, увеличение ассортимента требуемых казне вещей, а также усложнение социальноправовых отношений в обществе, появление новых учреждений и т. п. способствовали расширению поля взаимовыгодных отношений контрактов государства и частного сектора. Это привело к появлению в период правления Николая I потребности в новом общем документе для руководства процессами государственных закупок. Так, в 1830 г. в свет выходит Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам. Фактически, он представлял собой единое подробное руководство для государственного чиновника в области проведения государственных закупок, предусматривавший принцип обеспечения конкуренции, т. е. в отношения с казной разрешалось вступать всем, кто не имел проблем с законом и мог предоставить поручительства. Нормы Положения были составлены лично Императором и с некоторыми изменениями они действовали до революции 1917 г.

Николай I стал создателем первого уголовного кодекса России Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, подписанного в августе 1845 г. В него были включены наказания за нарушение конкурсных процедур, давление на других участников, за допуск к торгам исполнителей, не соответствовавших требованиям подряда, за вступление чиновников в казенные подряды через подставных лиц, за приемку некачественно выполненных работ и пр. А для борьбы с коррупциогенными проявлениями Императором были введены регулярные ревизии на всех уровнях, а суды над чиновниками стали традицией. Так, в 1853 г. под судом находилось 2540 человек.

Одним из ключевых вопросов XIX в., связанных с поставками и подрядами, была проблема предпочтения предметов американского и европейского производства отечественным. Государство из феодального превращалось в капиталистическое, и ему были необходимы богатые промышленники и опытные мастера, а также и накопление капиталов внутри страны, а не вывоз их за рубеж. В 1860 г. Императором Александром II публикуется Высочайший Указ, отражающий нарастание тенденций протекционизма, основная идея которого заключалась в том, чтобы казенные заказы и покупки за рубежом распространялись на ту продукцию, которую невозможно было получить от русских фабрикантов. Через шесть лет уже другой указ гласит, чтобы все правительственные заказы пополнялись внутри государства, невзирая на возникшие поначалу сложности^[12]. Таким образом, можно говорить о переходе к стадии стратегического управления публичными закупками, или управления результативностью.

На практике применялось три способа совершения заготовок и работ. Нормальным считался подряд с торгов, а коммерческое и комиссионное заготовление допускалось при неуспешности торгов или когда по обстоятельствам дела было признано полезным обратиться к данным способам. Наличие покупки и заказы на срок без торговли применялись только в некоторых случаях. Сами торги делились на торги с неограниченной и торги с ограниченной конкуренцией. Последние появились только во второй половине столетия и служили для упрощения конкурса при сохранении качества поставок и работ.

Наиболее широкое распространение торгов с ограниченной конкуренцией началось с 1870-х гг. в военных и морских ведомствах. К ним приглашались только известные своей благонадежностью и опытностью промышленники, фабриканты, мастеровые и заводчики. На железной дороге выбор контрагентов происходил вне зависимости от заявленных цен, по усмотрению распорядителей торгов из числа фирм, приглашенных по вызову.

Новый виток в развитие публичных закупок в разрезе их институционального управления связана с выходом в 1900 г. Положения о подрядах и поставках. За основу данного документа были взяты проверенные практикой пункты из предыдущих инструкций. Невзирая на достаточную проработанность Положения, политика покровительства русской промышленности и торговле не всегда показывала свою эффективность. Ключевым основанием для поиска иностранного производителя была недоброкачественность русских изделий, в чем была виновата действующая система передачи казенных заказов в руки недобросовестных контрагентов. Более того, промышленно-торговое законодательство оказалось не готово к беспорядкам 1905—1906 гг., в которых пострадали и частные подрядчики, и казенные предприятия. В проект нового Положения был внесен специальный пункт о продлении срока заказа не только на все дни забастовки, но и на восстановительный период.

• [1] Карапетов А. Г., Савельев А. И. Свобода договора и ее пределы: в 2 т. М.: Статут, 2012. Т. 1.
• [2] Ростовцев М. И. Общество и хозяйство в Римской империи. СПб., 2001. С. 96, 159.
• [3] Богачев П. В. Очерки истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. 2014. № 5 (43): в 3 ч. Ч. II. С. 22.
• [4] Стурза К. И. Историко-правовой анализ развития института государственногозаказа в России // История государства и права. 2013. № 4. С. 20—24
• [5] Приказ крепостных дел — это надзорный орган, созданный в 1706 г. с целью осуществления руководства подьячими (совершали крепости), их назначением и отстранениям от должности. С 1701 г. такой надзор осуществляла Оружейная палата, с созданием в 1717 г. надзор за совершением крепостных актов перешел Юстиц-коллегии.
• [6] Корякин В. М. Исторические аспекты возникновения и развития законодательствао противодействии коррупции в системе поставок товаров для государственных нужд //Вестник Юридического института МИИТ. 2013. С. 14—29. С. 17.
• [7] Веденеев Г. М., Кобзев Г. Н., Гончаров Е. Ю. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 1999.
• [8] Гончаров Е. История торгов в России. XX в. (до 1917 г.) // Конкурсные торги. 1998.№ 14. С. 42.
• [9] Камер-Коллегия — центральное государственное учреждение Российской империи, заведовавшее казенными сборами и некоторыми отраслями государственногохозяйства.
• [10] Кригс-комиссариат — ведомство в русской армии, занимавшееся вопросамиденежного довольствия войск и обеспечения их снаряжением, продовольствием, обмундированием и т. п.
• [11] Адмиралтейств-коллегия — высший орган управления военно-морскими деламив России в 1718—1802 гг. (позднее морское министерство).
• [12] Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы / подред. М. П. Щетинина. Барнаул: Азбука, 2007.