Коррупциогенные факторы законодательства

Прежде всего следует определиться с ответом на вопрос: что означает само понятие «коррупциогенность законодательства»?

В научной литературе под коррупциогенностью правовых норм понимается их способность устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия.

Основываясь на указанной формулировке, а также на имеющихся научных исследованиях по данной проблематике, сформулируем следующее определение: под коррупциогенностью законодательства следует понимать наличие в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов — нормативно-правовых конструкций, порождающих и стимулирующих коррупционное поведение должностных лиц, выражающееся в принятии ими не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп указанных должностных лиц иными лицами путем противоправного предоставления им этих благ и преимуществ.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» под коррупциогенными факторами понимает положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Рассуждая абстрактно, коррупциогенность законодательства возникает из самой сущности права, так как любая правовая норма приводит человека к неким потерям (издержкам, обременениям, ограничениям), связанным с необходимостью подчинения ее требованиям.

Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, определены две группы коррупциогенных факторов:

• 1) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Такими факторами являются:
  • а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
  • в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
  • д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
  • е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
  • ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
  • з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага);
  • и) нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае;

• 2) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Такими факторами являются:
  • а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
  • б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
  • в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Задание 47.

По общему признанию аналитиков, основную массу коррупциогенных норм права составляют нормы, наделяющие должностных лиц необоснованной широтой дискреционных полномочий, т. е. полномочий, которые должностное лицо может осуществлять по собственному усмотрению.

С широтой дискреционных полномочий тесно связан такой коррупциогенный фактор, как определение компетенции по формуле «вправе» или «может». Как показывает анализ, многие ведомственные акты определяют компетенцию органов государственного управления и должностных лиц при помощи указанных формулировок.

К числу серьезных коррупциогенных факторов, также связанных с дискреционными полномочиями должностных лиц, исследователи обоснованно относят наличие в законодательстве так называемых «вилочных» норм. Например, когда установлен нижний и верхний пределы административного штрафа за административное правонарушение. Теоретически высшие и низшие пределы наказания задуманы с тем, чтобы максимально учесть степень вины, тяжесть правонарушения, иные обстоятельства правонарушения. Известно, что у виновного лица всегда имеется интерес либо избежать наказания вовсе, либо получить взыскание в минимальном размере, а у уполномоченного должностного лица имеется право выбора конкретной меры наказания. Законодательно установленная «вилка» предоставляет возможность коррумпированному должностному лицу вступить в договорные отношения с виновным по поводу выбора меры взыскания.

Не менее коррупциогенным фактором являются завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права. Чаще всего данный фактор находит свое проявление в закреплении законодательством открытых перечней запрашиваемых от заявителей документов для подтверждения их права на то или иное социальное благо, на ту или иную льготу, компенсацию, социальную гарантию и т. п. Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что коррумпированное должностное лицо, от которого зависит принятие либо подготовка решения по заявлению гражданина, получает возможность под различными внешне благовидными предлогами бесконечно долго требовать от заявителя представления все новых и новых документов, провоцируя его, в конце концов, дать взятку.

В том случае, когда завышенные требования сочетаются с возможностью широкого усмотрения должностного лица, обнаружить коррупцию очень сложно, так как в данном случае «покупается» вполне законное решение, т. е. решение которое могло бы принять идеально честное должностное лицо.

Простым, но весьма эффективным средством против данного коррупциогенного фактора является применение в нормативных правовых актах норм, содержащих запрет на истребование от граждан иных, чем указано в данном акте, документов. В качестве примера использования законодателем такого способа формулирования правил поведения субъектов можно назвать норму, содержащуюся в ст. 65 ТК РФ: «Запрещается требовать от лица, поступающего на работу, документы помимо предусмотренных настоящим Кодексом, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации».

Коррупциогенность актов законодательства в значительной степени определяется также наличием в них бланкетных (отсылочных) норм. Использование законодателем отсылочных норм имеет вполне объективную причину, поскольку закон не может регулировать все вопросы нашей жизни, нужны легальные механизмы гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации, проблемы, вопросы. Отсылочная норма коррупциогенна потому, что она наделяет органы исполнительной власти необоснованно завышенными полномочиями. Ведомственное нормотворчество позволяет коррумпированным должностным лицам искусственно повышать уровень тягот, связанных с выполнением нормы права, либо налагать дополнительные ограничения, вынуждая людей платить взятки за освобождение от ограничений или за снижение их уровня.

Важно отметить, что отсылочные нормы коррупциогенны не только потому, что они допускают ведомственное нормотворчество, но и потому, что они предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот период является периодом необычайно высоких дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях. В юридической литературе неоправданное затягивание с принятием подзаконных актов, прямо предусмотренных законом, очень метко названо «правотворческим бездействием».

Еще одним коррупциогенным фактором законодательства является наличие пробелов в правовом регулировании различных сторон функционирования государства, т. е. отсутствие (полное либо частичное) правовых норм, на основании которых компетентное должностное лицо должно решать вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию. Коррупцигенность данной ситуации заключается в том, что отсутствием нормативного акта, неопределенностью правил поведения должностных лиц поощряется принятие ими индивидуальных решений, полностью зависящих от их субъективной воли и усмотрения. Именно в этом и заключается опасность возникновения различных коррупционных схем.

Среди множества дефектов норм, снижающих качество правовых актов, можно выделить те, которые содержат коррупционные риски. При этом из числа этих коррупционных факторов можно обособить наиболее типичные, т. е. те, которые встречаются наиболее часто и в любом случае создают предпосылки коррупции. Методика как раз и дает описание этих типичных коррупционных факторов.

Норма проекта правового акта, в которой обнаруживается коррупционный фактор (прежде всего типичный коррупционный фактор), признается, согласно Методике, коррупциогенной. Это означает, что данная норма может быть использована в коррупционных целях. Однако она не обязательно будет использоваться в этих целях. Коррупционные факторы должны устраняться из законодательства не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.