Административное управление и административно-правовое регулирование в области сельского и рыбного хозяйства

Организация сельского и рыбного хозяйства, правовые основы управления и регулирования в области сельского и рыбного хозяйства.

В современный период в России сформирована организационная система административного управления и административно-правового регулирования, получившая наименование «Сельское и рыбное хозяйство». Соответственно предметной основой указанной системы являются сельское и рыбное хозяйство как отрасли экономики.

Управленческая часть названной системы включает три федеральных органа исполнительной власти, осуществляющих административное управление и административно-правовое регулирование в области сельского и рыбного хозяйства: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (орган отраслевой компетенции), подведомственные ему Федеральную службу ветеринарного и фитосанитарного надзора (орган специальной компетенции) и Федеральное агентство по рыболовству (орган отраслевой компетенции). Руководство деятельностью Министерства сельского хозяйства РФ возложено на Правительство РФ.

Сельское хозяйство принято рассматривать в законодательстве, науке и литературе в рамках категории " агропромышленный комплекс" (АПК). В состав ЛПК включают многие отрасли экономики: сельское хозяйство, тесно связанные с ним иные отрасли, занятые транспортировкой, хранением, переработкой сельскохозяйственной продукции, поставкой ее потребителям. К АПК относят также отрасли экономики, обеспечивающие сельское хозяйство техникой, комплектующими, материалами, удобрениями, химикатами, оказывающие сельскому хозяйству услуги. Агропромышленный подход к исследованию сельского хозяйства, организации его производственной кооперации со многими отраслями экономики, тесно связанными с сельским хозяйством технологически, может принести со временем значительный синергетический эффект.

Важным фактором сельскохозяйственного производства является земля наряду с общими факторами любого производства: трудом и капиталом. Применительно к сельскому хозяйству землю называют также основным средством. Конституция РФ установила, что земля (как и другие природные ресурсы) является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [27. Ст. 9, ч. 1].

Земля согласно Конституции РФ находится в частной, государственной и муниципальной собственности. В частной собственности вправе иметь землю граждане и их объединения. Условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом [27. Ст. 361. Можно назвать четыре основных федеральных закона, которые устанавливают условия и порядок пользования землей: ГК РФ, ЗК РФ, Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [38; 43; 90; 190].

Земельный кодекс РФ выделяет различные виды земель по целевому назначению, в том числе земли сельскохозяйственного назначения. Он устанавливает категории земель сельскохозяйственного назначения и их правовой режим [43. Ст. 7, п. 1; гл. XIV, ст. 77−82].

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство отнесены согласно Конституции РФ к совместному ведению России и ее субъектов. В связи с этим и сельское хозяйство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Следовательно, управление и регулирование сельским хозяйством находятся одновременно в компетенции Федерации и ее субъектов. Организационным подтверждением данного вывода служит создание Министерства сельского хозяйства РФ и министерств сельского хозяйства во многих субъектах РФ.

Согласно Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства», правовое регулирование в рассматриваемой области осуществляется на всех уровнях публичной власти в Российском государстве: федеральном, субъектов РФ (региональном), муниципальном. Наряду с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ оно осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [142. Ст. 1,2].

Закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в области развития сельского хозяйства, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Устойчивое развитие сельских территорий предполагает «их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства, сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель». Основными целями государственной аграрной политики являются: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сельском хозяйстве; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индекса таких цен (тарифов) [142. Ст. 5, п. 1, 2|.

Президент РФ Указом от 30 января 2010 г. № 120 утвердил Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации, представляющей собой совокупность официальных взглядов на цели и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности страны 1228. Разд. 1, п. 1].

Роль Правительства РФ как высшего федерального органа исполнительной власти общей компетенции в управлении и регулировании АПК трудно переоценить. Число принятых им нормативных и индивидуальных правовых актов по сельскому хозяйству измеряется сотнями, а разброс вопросов, решаемых в них, невероятно широк. Представление о стратегическом значении деятельности Правительства РФ в управлении сельским хозяйством дают два принятых им документа: 1) Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008;2012 годы (утверждена постановлением от 14 июля 2007 г. № 446); 2) Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года» (утверждена постановлением от 3 декабря 2002 г. № 858) [292; 4091.

Рыбное хозяйство также представляет собой отрасль экономики. Согласно Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» рыболовство представляет собой деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, а также в предусмотренных федеральным законом случаях деятельность по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Этот же Закон определяет рыбное хозяйство как совокупность видов деятельности по рыболовству и сохранению водных биоресурсов, рыбоводству, производству и реализации рыбной и иной продукции из водных биоресурсов [145. Ст. 1, п. 1, 9]. В Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. № 1265-р, констатируется, что рыбное хозяйство является комплексным сектором экономики, включающим широкий спектр видов деятельности — от прогнозирования сырьевой базы отрасли до организации торговли рыбной продукцией в стране и за рубежом [295].

В законодательстве и литературе очень часто и оправданно используется термин " рыбохозяйственный комплекс" , охватывающий и рыболовство, и рыбное хозяйство. Основными факторами рыбохозяйственного комплекса являются земля, вода и биоресурсы наряду с трудом и капиталом.

В немногих нормативных правовых актах рыбохозяйственному комплексу дается развернутое определение. Одним из таких актов является Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094;р. В ней рыбохозяйственный комплекс обоснованно характеризуется как сложный по своему составу и многоотраслевой структуре. В него входят собственно рыбопромышленные подотрасли и производства (рыбодобыча, рыбопереработка, охрана и воспроизводство рыбных ресурсов). Он включает также вспомогательные и обслуживающие отрасли и производства, производственную и социальную инфраструктуру. Наиболее важными из них являются судоремонт, строительство, транспорт, портовое хозяйство, тарное и сетевязальное производство [406].

Мировой рыбопромышленный комплекс урегулирован в многочисленных международных правовых актах, заключенных Россией (СССР) с другими государствами па двусторонней и многосторонней основе. Наиболее общее регулирующее воздействие на рассматриваемый комплекс оказывают два акта: 1) Канкунская декларация (принята 8 мая 1992 г. на Международной конференции, но ответственному рыболовству); 2) Конвенция ООН по морскому нраву (заключена 10 декабря 1982 г.); [9; 18].

Канкунская декларация устанавливает, что государства в целях обеспечения поставок продукции рыбного промысла для питания нынешнего и будущего населения должны принять эффективные стандарты для планирования и управления рыболовством, которые в контексте устойчивого развития будут содействовать поддержанию промысловых ресурсов в надлежащих количественных, качественных параметрах и разнообразии, а также их экономической отдаче. Государства должны предпринять шаги по совершенствованию систем управления как части практики ответственного рыболовства |9. П. 1, 2].

Законодательство о рыбном хозяйстве отнесено к ведению Российской Федерации и субъектов РФ [145. Ст. 3, ч. 1]. Оно включает ряд федеральных законов: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации»; «О животном мире»; «О континентальном шельфе Российской Федерации»; «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; «Об охране озера Байкал» [64; 97; 108; 163; 185; 214].

Наиболее значительный объем деятельности по управлению и регулированию рыбохозяйственным комплексом осуществляет Правительство РФ как высший орган исполнительной власти общей компетенции. Им приняты следующие постановления: «О совершенствовании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов»; 2) «О Федеральной целевой программе «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009;2013 годах» «|306; 407].

Правительство РФ утверждает и другие многочисленные акты, регулирующие осуществление деятельности в рыбохозяйственном комплексе, предусмотренные в федеральном законе. Им приняты Правила рыболовства для каждого из восьми рыбохозяйственных бассейнов (Азово-Черноморского, Байкальского, Волжско-Каспийского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Западного, Западно-Сибирского, Северного).