Генезис понятия «публичная политика»

Политическая практика ушедшего в историю XX столетия отмечена активным вмешательством государства в жизнедеятельность гражданского общества. Это вмешательство характеризуется не только расширением областей действия государственной администрации, но и умножением средств (техники) и возможностей этого вмешательства.

Показательно, что за последние десятилетия западные страны, что называется научились, преодолевать кризисные моменты в развитии экономики. В самом деле, в период Великой депрессии 1929 — 1933 гг. политические руководители и «капитаны» экономики напоминали тех, кто вынужден терпеть все проявления кризиса, суть которых им была, мягко говоря, не очень-то им понятна.

Иное дело в наши дни. Политические элиты развитых капиталистических государств ныне оказываются в состоянии контролировать кризис. И это во многом является следствием того, что современные западные общества являются в значительной мере регулируемыми обществами. Это наглядно продемонстрировал кризис 2008;2010 гг., охвативший, по сути дела, все страны мира, в том числе и Россию. Однако его последствия, к слову сказать, не преодолены полностью и в наши дни. И они могли бы быть куда как тяжелее, если бы не активное вмешательство государства в экономику.

Весьма красноречиво в этой связи выглядит высказывание «отца» экономических реформ в Чехословакии и Чехии президента Чехии Вацлава Клауса, который 8 сентября 2012 г. на открытии Международной конференции в Испанском зале Пражского Града заявил: «Ныне Европа и весь Запад возвращаются к социализму и государственному управлению обществом» .

Осмысление генезиса публичной политики, по своей сути, означает необходимость понимания двух взаимосвязанных вопросов:

Каким образом была осуществлена выработка новых представлений о публичном действии?

В итоге развития каких процессов был сформирован инструмент, который получил наименование «публичная политика» ?

Новые представления о публичном действии

Интеллектуальными истоками теории публичной политики специалисты называют три течения мысли:

• • научное объяснение бюрократии;
• • теория организаций;
• • публичный менеджмент.

Практическое осуществление этих трех течений мысли открыло реальную перспективу не только осмысления феномена публичной политики, но и регулирования современных обществ.

Бюрократия: научное объяснение

Бюрократия берет начало в трансформациях, начало которым положила промышленная революция в западных странах. Росту влияния бюрократии в жизни общества способствовала Октябрьская революция 1917 г. в России, а также приход к власти в Германии и Италии фашистов, утвердивших господство тоталитарных бюрократий. Не удивительно, что историческое развитие первой половины прошлого столетия поставило, по крайней мере, два чрезвычайно важных в теоретическом и политическом отношении вопроса:

Может ли общество обходиться без государства?

Не задушит ли государство демократическое общество?

Как известно, согласно Г. Гегелю, бюрократическое государство является выразителем Разума в истории, тогда как гражданское общество является средоточием иррациональности, что является следствием постоянной коллизии корпоративных интересов. И только государство, по Гегелю, способно быть выразителем общего интереса. Государство в своей бюрократической форме является выразителем современности, что отличает нынешнее общество от обществ «архаических» .

Такое подчеркнуто позитивное понимание бюрократии подверг решительной критике К. Маркс. Если, по Гегелю, государство вооружает смыслом гражданское общество, то у Маркса именно общество через классовую борьбу наделяет смыслом деятельность государства. И потому для Маркса государство не является выразителем вектора рациональности мира, а бюрократия не является средством осуществления Разума. Более того, государство, как будет показано ниже, является инструментом буржуазии в реализации ее во многом корыстных интересов.

На рубеже XIX — XX вв. эти вопросы привлекли внимание М. Вебера. Что же М. Вебер понимает под бюрократией? Для него бюрократия является социальной формой, основанной на рациональной организации средств в зависимости от определенных целей.

Такое понимание означает своеобразную концептуальную революцию, которая позволяет объяснять эффективность индустриальных обществ по сравнению с обществами традиционными. Особенность бюрократии заключается в том, что она определяет задачи независимо от тех индивидов и групп, которые призваны их разрешать.

Встает вопрос: почему администрация, деятельность которой основана на таком принципе, является эффективной? Это определяется тем, что на базе такого принципа обеспечивается вычисляемость результата, при этом не берутся в расчет качества и недостатки исполнителей. Более того, указанный подход позволяет избегать ненужных переговоров в процессе выработки решений.

Следует обратить внимание и на то, что такой подход, по сути, совпадает с тем, что исповедовал один из основателей теории управления (менеджмента) американец Ф. У. Тейлор. И М. Вебер, и Ф. Тэйлор руководствовались одной идеей: индустриальное и административное совершенствование основаны на стремлении освободиться от неопределенности, присущей поведению людей. Именно обезличенный характер бюрократии объясняет ее социальную эффективность, а также выгоду, которую она представляет как для управляющих, так и для предпринимателей.

Такое понимание оснований деятельности бюрократии имеет, несомненно, и обратный эффект. Регламентный формализм и обезличенность бюрократии являются зародышем отрицания ее эффективности. С одной стороны, это затрудняет контроль над деятельностью политиков, администрацией. А с другой — в таком подходе не остается места для переговоров как предпосылки для достижения оптимальных решений. Этот, как мы сказали бы, обратный эффект бюрократизации, стремились исключить сторонники теории организаций.