Правовое регулирование муниципального долга

Муниципальный кредит представляет собой урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия бюджетного дефицита и финансирования местных инвестиционных программ.

Муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями:

• o он является составной частью кредита как звена финансовой системы РФ;
• o он представляет собой самостоятельное звено муниципальной финансовой системы;
• o результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;
• o объектом складывающихся правоотношений являются заемные денежные средства муниципальных образований, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги;
• o преобладает воля органа местного самоуправления, и необходимо его обязательное участие;
• o муниципальные займы являются одним из методов привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муниципального образования;
• o отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита могут выступать: население соответствующего муниципального образования; государство; кредитные организации; другие муниципальные образования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровней и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципальных займов осуществляется на основании ст. 132 Конституции, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утверждении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Закон о местном самоуправлении относит финансовые средства от местных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 64).

Довольно обширное правовое регулирование муниципальных кредитных отношений содержится в гл. 14 БК: даны понятия муниципального заимствования, муниципального долга, установлены источники финансирования дефицита местного бюджета, меры ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований и т. п.

Закон об инвестиционной деятельности предусматривает возможность финансирования инвестиционной деятельности различными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюджетные кредиты, облигационные займы) (гл. V).

Впервые в истории современного российского права в ГК включены нормы о договоре государственного и муниципального займа (ст. 817), которые распространяют правила о договоре государственного займа на правила в отношении займов, выпускаемых муниципальными образованиями.

Закон о рынке ценных бумаг называет в качестве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправления (ст. 2).

Закон об эмиссии устанавливает правовые основы участия муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. Названный закон ограничивает размер дефицита бюджета муниципального образования 10% собственных доходов, устанавливает величину расходов на обслуживание долга не более 15% общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение муниципальный кредит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и непосредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности (см., например, Конституцию Республики Алтай (Основной Закон), принятую Законом Республики Алтай от 07.06.1997 № 21−4; Конституцию Республики Татарстан от 06.11.1992). В ряде субъектов РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие кредитные отношения.

К названной категории можно отнести Закон г. Москвы «О государственном долге города Москвы», Закон Тюменской области «О государственном долге Тюменской области», Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371−77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», применяемые и в сфере муниципальной кредитной деятельности. Законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах РФ развивают положения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления кредитной деятельности, формы муниципального долга и т. п. Например, Закон Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» дает определения понятий муниципального кредита и муниципального долга, устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в кредитной сфере.

Последующее правовое оформление кредитной компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосредственно финансово-правовыми актами муниципального уровня. Так, решением городской Думы Краснодара от 27.11.2003 № 40 п. 5 утверждено Положение о порядке ведения муниципальной долговой книги муниципального образования город Краснодар; решением Курского городского собрания от 11.09.2006 № 262−3-РС утвержден Порядок муниципальных внутренних заимствований муниципального образования «Город Курск»; постановлением исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 23.11.2007 № 4159 утверждено решение об эмиссии муниципальных облигаций города Казани 2007 года с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит является комплексным правовым институтом, регулируемым нормами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления. Будучи урегулированными нормами финансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующими составом и содержанием.

Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Отношения в области муниципального кредита всегда складываются по поводу образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов и носят имущественный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие органов местного самоуправления в правоотношениях является обязательным; орган самоуправления выступает заемщиком — эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, так как именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа: временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания прекращения и изменения.

Бюджетный кодекс муниципальными заимствованиями называет займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства (п. 7 ст. 103).

Муниципальные займы — это кредитные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой, оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования.

В соответствии с Законом об эмиссии муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования (п. 1 ст. 2).

Закон о рынке ценных бумаг формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, закрепляемых муниципальной эмиссионной ценной бумагой и подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эмитент — орган самоуправления, несущий от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Владельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадлежит по праву собственности или по вещному праву (хозяйственного ведения или оперативного управления). Закон о рынке ценных бумаг содержит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-первых, муниципальной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муниципальная ценная бумага не только подтверждает обязательственные требования к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собственности (ином вещном праве). Одновременно важно обратить внимание на то, что на основании Закона об эмиссии не являются муниципальными ценными бумагами те ценные бумаги, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием, но эмитированы третьими лицами (ст. 15).

За последние годы развития рынка муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых различных наименований: жилищные займы; муниципальные краткосрочные облигации; облигационные сберегательные займы; телефонные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществляются: эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погашаемых паями муниципальной собственности; выпуск облигаций с дополнительными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Законом об эмиссии. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования является исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования. Например, Устав города Томска, принятый решением Думы города Томска от 04.05.2010 № 1475, относит принятие решений о выпуске и размещении городских займов, выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами других муниципальных образований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме правового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг, форму их выпуска, срочность данного вида ценных бумаг, валюту обязательств, особенности денежного или имущественного характера исполнения обязательств, имеющиеся ограничения оборотоспособности или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме правового акта, содержащий конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Закон об эмиссии определяет перечень условий, которые обязательно должны содержаться в названном документе: вид ценных бумаг; сроки их обращения; номинальную стоимость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии должен содержать дополнительную информацию: о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; суммарной величине муниципального долга на момент эмиссии; исполнении трех предыдущих муниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного самоуправления составляется отчет, принимаемый в форме правового акта.

Условия эмиссии в форме правового акта подлежат регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; дата начала, период размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющего учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения и иные существенные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными решениями указываются порядок использования средств займа, процедура и органы контроля за соблюдением условий эмиссии и целевым использованием средств займа, запрет на разглашение и иное использование конфиденциальной информации и т. п. Названные условия должны быть опубликованы в СМИ или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.