Роль Президента РФ в системе государственного управления

Конституция России на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм «в условиях правового нигилизма и апатии» было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти — власти главы государства. Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий довольно широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция РФ, порядок выборов — Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

В России складывается суперпрезидентский тип республики, о чем свидетельствует тот факт, что все президентские инициативы, в том числе касающиеся организации системы государственной власти и местного самоуправления, получают обязательное дальнейшее развитие, а также активная реализация Президентом РФ права на формирование органов, обеспечивающих эффективное исполнение президентских полномочий. Краткая характеристика этих органов представлена ниже.

Конституционным органом, который осуществляет подготовку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его деятельности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации», иные правовые акты Президента РФ.

Широкий спектр функций и задач этого органа сводится к работе в двух направлениях — формирование стратегии внутренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по должности им является Президент РФ), который руководит его работой; Секретарь (входит в число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и исключение которых из состава осуществляет Президент РФ. Основная форма деятельности — заседания; решения принимаются постоянными членами простым большинством от их общего числа, оформляются протоколом заседания и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности РФ. Оперативность в обсуждении вопросов национальной безопасности — неотъемлемый элемент эффективного государства. Другая форма деятельности Совета — совещания. Оперативные совещания проводятся Председателем Совета с его постоянными членами, как правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому планированию является прерогативой Секретаря Совета с постоянными членами и членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, создаваемые по функциональному или региональному признаку, и временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и государстве и пр. Персональный состав комиссий по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета. Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.

Новый порядок формирования верхней палаты российского парламента инициировал поиск путей участия глав российских регионов в разработке государственной политики, что привело к созданию нового органа при Президенте РФ — Государственного совета РФ. Это совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Основания его формирования: ст. 80 и 85 Конституции, предложения обеих палат Федерального Собрания РФ. Правовые основы деятельности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации», указы и распоряжения Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и являющийся председателем Президент РФ. Решение оперативных вопросов возлагается на Президиум Госсовета (восемь членов). Форма деятельности Госсовета РФ — заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца и являются правомочными при присутствии большинства от общего числа членов. Госсовет наделен правом создания временных и постоянных рабочих групп, правом привлечения ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Решения Госсовета носят рекомендательный характер, оформляются протоколом, при необходимости указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ либо вносятся в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Обязанности секретаря Госсовета, не входящего в его состав, возлагаются Руководителем Администрации Президента РФ на одного из помощников Президента РФ. В целом, выполняемые Госсоветом РФ задачи позволяют выделить этот орган в качестве субъекта государственной политики и одною из способов ее формирования.

В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в высших судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот институт пришел на смену представителям Президента РФ в субъектах Федерации в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Полпред Президента в федеральном округе как федеральный государственный служащий входит в состав Администрации Президента, назначается и освобождается от должности по представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно подчиняется главе государства. Аппараты полномочных представителей — самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, их структуру и штатную численность определяет Руководитель Администрации.

При полномочных представителях Президента РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, повышения эффективности института представительства, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах», функционируют совещательные органы — советы. Членами совета по должности являются: высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, входящих в состав федерального округа; представитель Минрегиона России (по решению Министра регионального развития РФ); заместитель Генерального прокурора РФ по федеральному округу (по согласованию); могут входить иные лица. Персональный состав совета по предложению полпреда утверждается Руководителем Администрации Президента РФ.

Рабочим аппаратом Президента РФ является Администрация Президента РФ — это государственный орган, сформированный в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции в целях обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его решений на основании Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», иных указов и распоряжений Президента РФ.

В состав Администрации Президента РФ входят: /. Должностные лица — Руководитель Администрации, первый заместитель и два заместителя Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, полномочные представители в федеральных округах, палатах парламента и Конституционном Суде РФ, советники Президента РФ, старшие референты, референты Президента РФ, иные должностные лица Администрации. Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 в состав Администрации введена новая должность — Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации. Субъектам РФ рекомендовано ввести аналогичную должность в структуру региональной системы государственной власти: 2. Управления Президента РФ: государственно-правовое; канцелярия; контрольное; по внешней политике; по внутренней политике; по государственным наградам; по вопросам государственной службы и кадров; по обеспечению конституционных прав граждан; информационного и документационного обеспечения; по работе с обращениями граждан и организаций; протокола; экспертное; по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами; референтура Президента РФ; секретариат руководителя Администрации Президента РФ; управление пресс-службы и информации. Управления состоят из департаментов; 3. Иные самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ — Аппарат Совета Безопасности; Аппарат советников Президента РФ; Аппараты полномочных представителей в федеральный округах.

Администрация обеспечивает исполнение полномочий Президента РФ как субъекта законодательного процесса (готовит законопроекты для внесения в Государственную Думу, предложения о подписании или отклонении Президентом РФ федеральных законов, обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск правовых актов Президента РФ); готовит проекты поручений, обращений, аналитических докладов, справок, материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействуя их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами, государственными органами иностранных государств, их должностными лицами и пр.

При Президенте РФ функционируют консультативные органы — комиссии (по вопросам гражданства; по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов; по вопросам реформирования и развития государственной службы и др.) и советы (по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; по противодействию коррупции; по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; геральдический совет и пр.).