Исходные методологические положения курса

Основным методологическим подходом, который может быть разумно использован в предлагаемом учебнике (наряду с необходимостью формально-юридического анализа государственных институтов и органов государственного управления), должно стать, по нашему мнению, изучение истории государственного управления с позиции историко-социологического, историко-культурного и институционально-управленческого анализа.

Преимущество такого подхода состоит в том, что изучение истории государственного управления при этом выводится за рамки абстрактного, правового, чисто юридического анализа. В то же время в поле исследования включаются не только закономерности возникновения и эволюции государства и его институтов, но и социальная структура общества, взаимодействие государства с общественными институтами и населением, формирование и развитие политико-административных элит и государственной бюрократии, их функции и особенности, влияние на систему власти и управления социально-экономических, географических, геополитических, культурных и иных факторов.

С точки зрения учета специфики предмета курса истории государственного управления для понимания и осмысления политико-административного управлении в России важен не столько анализ формальных его сторон (институтов, учреждений), сколько изучение самого политического процесса как совокупной деятельности всех субъектов политических отношений, посредством которой происходят формирование, изменение, преобразование и функционирование политической системы.

В предлагаемом учебнике автор счел возможным и необходимым использование и применение (в разумных пределах, с учетом цивилизационных особенностей России) новейших методологических подходов и методик исследования политико-государственного развития российского общества.

К ним автор учебного курса относит, в частности:

1) положения и выводы современных геополитических теорий, особенно важных для изучения государственно-политического развития России, которую следует изучать прежде всего как геополитическую величину — не только во времени, но и в пространстве.

К важным геополитическим идеям, объясняющим некоторые особенности формирования и развития российской государственности, следует отнести в первую очередь влияние больших континентальных пространств на создание транспортной, коммуникационной и управленческой инфраструктур; зависимость силы и слабости геополитического субъекта от размеров контролируемого им пространства в силу объективных пределов самодостаточности; влияние геополитического типа развития на характер и тип политической культуры общества и др.;

2) современные теории модернизации, позволяющие выявить степень влияния «вторичной» («отраженной») модернизации («модернизации вдогонку»), характерной для России, на формирование н развитие основных модернизационных кризисов.

В силу остроты основного социокультурного противоречия (несовпадения европеизированной элиты и традиционалистских народных масс) развитие России в Новое и Новейшее время шло в русле " консервативного обновления" , а либеральные ценности использовались властью в разные исторические периоды (Александром I, Александром II) скорее как средство сохранения стабильности, а не как цель развития общества;

• 3) оригинальную, по ряду положений сближающуюся с широко распространенной в западной социологии теорией модернизации социокультурную модель России А. С. Ахиезера, который рассматривает Россию как своеобразную промежуточную цивилизацию, «застрявшую» между традиционным и либеральным обществами. Для этого состояния общества, по мнению автора, были в целом характерны гибридные черты: монополия на дефицит в области экономического развития; особые формы демократии, латентно содержащие значительные пласты архаических ценностей, в политической сфере; система особых «хромающих» решений в административном управлении. Учитывая обозначенные выше подходы к изучению основных проблем предлагаемого учебного курса, важным представляется предложенный А. С. Ахиезером анализ основных социокультурных противоречий, породивших в России феномен " расколотого общества" с преобладающим влиянием инверсионной логики развития. Большой интерес представляет также выделение ученым исторических циклов общественно-государственного развития России, характеризуемых автором через призму становления и смены систем нравственности — от вечевой, соборной и авторитарной, утилитарной и либеральной до се гибридных форм, в частности, «псевдосинкретической», положенной в основу советской государственности после 1917 г.;
• 4) современную теорию бюрократии, в том числе активно разрабатываемую западной социологией, но еще не освоенную отечественной наукой такую форму управления, как патримониальное господство (патримониальная бюрократия) — один из типов традиционного господства, основанный на принципе личной преданности и личном характере власти, который предшествовал современной рациональной бюрократии. Этот тип господства и бюрократии занимал центральное место в политической социологии Макса Вебера и, но мнению ряда ученых, может быть плодотворно применен к характеристике российской бюрократии практически на всех этапах развития Российского государства;
• 5) известную социологам и политологам четырехфакторную модель организационно-управленческих культур, или «управленческую матрицу» Г. Хофштеде Д. Боллинже, выделивших четыре основных параметра управленческой культуры: уровень иерархии, или «дистанция власти», стремление избежать неопределенности, индивидуализм — коллективизм, преобладание мужских или женских ценностей. Использование этой модели позволяет выявить многие специфические особенности российской управленческой культуры (в определенном смысле как " вертикальной культуры"), влияющие на характер и эволюцию государственного управления в России.

Большое внимание в учебном курсе уделено осмыслению влияния мобилизационного («догоняющего») типа развития России, через призму которого рассматривается большинство проводимых реформ государственного управления и который, по мнению современных авторов, во многом предопределил развитие России как «ресурсного государства» с характерной для такого государства мобилизационно-распределительной моделью государственного управления.

С влиянием догоняющего (мобилизационного) типа развития России непосредственно связана также такая особенность исторической эволюции российской государственности как дискретный (прерывистый) характер развития русского общества. Исходя из этой особенности, ряд авторов считает правильным выделять в истории России не какие-то отдельные исторические периоды (киевский, московский, петербургский), а особые субцивилизациии принципиально различные этапы развития, которые отличаются друг от друга не только характером власти и управления, но и всей системой ценностей, самим типом культуры.

Считается, например, что население Киевской Руси (древнерусская субцивилизация) внутренне осознавало себя, особенно после принятия христианства от Византии, принадлежащим к общеевропейской цивилизации, которая отождествлялась им с христианским миром. Древняя Русь еще не противопоставляла себя Европе (об этом, в частности, свидетельствует «Слово о законе и благодати» митрополита Илариона). И, напротив, в Московском государстве (московская субцивилизация) в связи с активной борьбой Москвы с Литовским государством и Польшей и особенно после превращения Москвы в результате падения Византии в центр православия («Москва — третий Рим») постепенно происходит поворот России к «почвенничеству», к Востоку. Новая ситуация привела на долгое время к изоляции России от Европы, сопровождалась резким противостоянием России католическому Западу, европейским политическим ценностям и институтам.

Точно так же, как московская субцивилизация по характеру основных ценностей и менталитету общества резко отличалась от древнерусской, становление Петербургской России (имперская субцивилизация) характеризовалось кардинальной сменой самого типа культуры, что в определяющей степени было связано с активно проводимой Петром I европеизацией России1. Если для московской субцивилизации главными ценностями были религиозные ценности («святая Русь», «последнее православное царство»), то, напротив, в петербургский период предмет сакрализации (обожествления) перемещается на само государство. Именно государство становится для власти предметом нового культа. Господствующей становится политика государственного патернализма, Россия в отличие от большинства европейских стран того времени, развивавшихся в сторону сословно-правового государства и гражданского общества, приобретает характер чисто политического общества.

Одно из центральных мест в учебном курсе отводится выявлению особенностей политической культуры России и их влияния на характер и эволюцию государственного строя и государственного управления (этатизм, патернализм, персонификация властных отношений, вотчинная психология политической элиты, приверженность харизматическим лидерам и др.). Как качественная, интегративная характеристика всей политической жизни общества, его политической системы категория политической культуры общества позволяет проследить эволюцию государственной системы и государственного управления в России, особенности перехода от традиционной организации управления к рациональной, сравнить аналогичные процессы в России и Европе.

Придавая такое важное значение в учебном курсе характеристике политической культуры общества, автор предлагаемого учебника исходит из убеждения, что управление обществом, происходящими в нем постоянными изменениями, требует от государственной власти не только наличия политической воли, но и, главное, политического реализма. Важно знать не только как управлять, но и чем управлять. Иными словами, управление, а тем более эффективное управление общественными процессами, невозможно без знания самого общества, без критического осмысления и учета исторических особенностей и условий его развития. Опыт модернизаций, реформ в России показал, к каким отрицательным последствиям может привести игнорирование этой очевидной истины. Не следует забывать, что большинство проводимых в нашей стране реформ государственного строя, ставивших целью сделать Россию либерально-европейским государством, заканчивались глубоким кризисом и даже крушением национальной государственности, а восстановление последней происходило путем отказа от реформ, сопровождалось усилением авторитарных тенденций в обществе.

Как свидетельствуют новейшие исследования, даже ограниченные по своему содержанию реформы второй половины XIX — начала XX в., не предусматривавшие каких-либо изменений в характере политического строя, весьма негативно повлияли на общественную стабильность и дееспособность государства, вызвали острейший кризис самоидентификации основных сословий российского общества — дворянства и крестьянства, не нашедших себя в посткрепостнической России.

История не раз доказывала: любое пренебрежение власти в России к специфике национального менталитета и состоянию духа русского человека, равно как и некритическое, доктринерское отношение к западным идеям и институтам никогда ни к чему хорошему не приводили. В лучшем случае они могли привести к «псевдозападничеству», основанному на неверии национальной культуры в свои собственные силы, на отношении к Западу как чудодейственному и единственному источнику, из которого можно взять «готовый результат», в худшемк утрате обществом собственной идеи, что уже не раз в нашей истории заставляло его, как заметил еще П. Я. Чаадаев, двигаться вперед по линии, не приводящей к цели.

Все перечисленное и составило методологическую основу учебника «История государственного управления» .

При написании учебника автор опирался как на собственный опыт преподавательской деятельности и подготовки учебных и учебно-методических изданий по курсу «История государственного управления в России», так и на достижения в этой области ряда современных российских ученых и исследователей. Среди наиболее значительных работ последнего времени следует выделить учебники и учебные пособия по истории государственного управления в России и российской государственности, изданные учеными Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также учебники таких известных авторов, как Т. Г. Архипова, Е. П. Малышева, Г. А. Герасименко, Е. Г. Гимпельсон, Н. И. Глазунова, И. А. Исаев, Т. С. Кондратьева, Ю. К. Краснов, В. В. Лобанов, Р. Т. Мухаев, Н. П. Носова и др1. В них на основе последних достижений науки поставлены многие вопросы государственного управления и государственного строительства в России, преодолеваются прежние однолинейные подходы к оценке российских государственных деятелей и реформаторов, исследуется влияние на становление и развитие российской государственности особенностей национального менталитета и политической культуры общества, воплощается новая парадигма учения о государстве.

Неоценимую помощь в освоении проблем учебного курса могут оказать труды выдающихся дореволюционных отечественных государствоведов, историков и правоведов Э. Н. Берендтса, М. Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, К. Д. Кавелина, А. А. Кизеветтера, В. О. Ключевского, Н. М. Коркунова, С. М. Соловьева, Б. Н. Чичерина.