Право природопользования и охраны окружающей среды. 
Основные понятия и институты

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • основные положения о праве природопользования и охраны окружающей среды, содержание проблем его современного развития;
• • основные понятия права природопользования и охраны окружающей среды, в том числе предмет, метод, систему, принципы и источники;
• • смысл и содержание понятийно-терминологического аппарата;

уметь

• • оперировать соответствующим понятийным аппаратом;
• • анализировать и применять основные положения права природопользования и охраны окружающей среды;
• • оценивать основные понятия, институты и источники;
• • самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу;

владеть навыками

• • работы с юридической литературой по вопросам права природопользования и охраны окружающей среды и проблемам его современного развития;
• • применения имеющихся методов правоведения;
• • анализа различных правовых явлений, юридических фактов.

Предмет, метод и система права природопользования

Уже в первых нормативных актах Российского государства появляются нормы об охране природы. Вопросы об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России рассматриваются многими учеными, которыми даются различные периоды развития законодательства о природных ресурсах и охране природы. В основном выделяют три периода: 1-й этап — до 1917 г., 2-й этап — советский период и 3-й этап — современный.

Первый этап. В России, как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в «Русской Правде» (1016) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, были лес или собственность князя¹.

С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. В XVII в. в России появилась потребность регулирования добычи объектов животного мира как мера по предотвращению от их истощения. Тогда же было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, 11етр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т. е. неприкосновенными, запретными^[1][2]. Потребность в нормах по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения (санитарное законодательство) возникла в России в XVII в. В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В данном документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе^[3].

Второй этап. Вплоть до 1970;х гг. развитие законодательства о регулировании природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 1920;х гг. был принят ряд законов и декретов правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922), Лесной кодекс РСФСР (1923), Декрет СНК РСФСР от 30.04.1920 «О недрах земли», Постановление ЦИК СССР, СПК СССР от 21.11.1924 «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР», Декрет СНК РСФСР от 20.07.1920 «Об охоте», Декрет СНК РСФСР от 16.09.1921 «Об охране памятников природы, садов и парков», Постановление СНК РСФСР от 18.06.1919 «О санитарной охране жилищ» и др.

Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 27 октября 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Кодифицированное природоресурсное законодательство сложилось в основном в период с 1970 по 1982 г. Оно включало: Земельный кодекс РСФСР (1970), Водный кодекс РСФСР (1972), Кодекс РСФСР о недрах (1976), Лесной кодекс РСФСР (1978), Закон РСФСР от 14.07.1982 «Об охране атмосферного воздуха», Закон РСФСР от 14.07.1982 «Об охране и использовании животного мира». Данные законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водная, лесная, горная отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Однако в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов¹.

Третий этап. Развитие экологического права на современном этапе происходит с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды; общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; наличия существенных пробелов законодательства; введения многообразия форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством^[4][5].

Имеется достаточно обширный выбор учебников и учебных пособий по экологическому праву. Следует остановиться на работах таких видных ученых и преподавателей, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Д. В. Василевская, А. М. Волков, Г. А. Волков, Г. В. Выпханова, А. К. Голиченков, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеев, Н. Г. Жаворонкова, И. А. Игнатьева, Б. Д. Клюкин, И. О. Краснова, О. И. Крассов, А. И. Перчик, В. В. Петров, Т. В. Петрова, В. Н. Яковлев, А. А. Ялбулганов и другие. В этих работах подчеркивается преимущественное развитие природоресурсного законодательства, и в частности земельного права. Природоресурсные отрасли (земельное, лесное, водное и горное право) развивались в рамках отдельных учебных дисциплин.

Надлежит отметить, что в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, акты как природоресурсного, так и природоохранного порядка объединены в одну рубрику «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Они фактически признаны единой отраслью законодательства. Конституция РФ (ст. 72) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ отдельно перечисляет земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Следовательно, отдельного «экологического законодательства» в нормативных актах не выделяется. Однако экологическое право является самостоятельной юридической наукой, и включать в себя она должна в том числе вышеуказанное законодательство. Сегодня правовые основы природопользования и охраны окружающей среды преподаются в некоторых вузах отдельно от курса экологического права.

Очевидно, что современное состояние правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды проявляется в том, что процесс природопользования и охраны природных объектов и ресурсов — это разные стороны одного явления: взаимоотношений общества и природы. Пользующийся природными благами одновременно должен сберегать эти блага для дальнейшего их использования, обязан охранять их от истощения, загрязнения, уничтожения и других негативных последствий своего хозяйствования на земле. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в России не может развиваться вне рамок общего развития такого регулирования в мире. В следующих параграфах будет представлена развернутая картина о предмете, методе и системе права природопользования, источниках и принципах природопользования.

В самом общем виде природа, значение которой в нашей жизни невозможно переоценить, удовлетворяет материальные и духовные потребности человека и выполняет экологическую, экономическую и эстетическую функции. Поскольку человек и сам является частью природы.

Основным назначением права природопользования и экологического права являются обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). Большинство специалистов сходятся во мнении, что экологическое право РФ включает в себя три части: природоохранную, природоресурсную части, а также нормы других отраслей права. Экологизация других отраслей права (уголовного, административного и др.) расширяет зону влияния, повышает возможности экологического нрава как регулятора общественных отношений.

Взаимоотношения общества с природой не исчерпываются природоохранительными задачами. За счет природы человечество активно удовлетворяет свои многочисленные потребности в продуктах питания, среде обитания, рекреации и др. При этом человечество активно использует природные объекты, ресурсы и экологические системы, вольно или невольно нанося им вред своей деятельностью. С целью ограничения негативного воздействия человека на окружающую природную среду природоресурсное законодательство предписывает определенные правила рационального пользования природными ресурсами.

Отношения, связанные с природными ресурсами, регламентируются в самых разнообразных аспектах. Действующее законодательство призвано обеспечить человеку удовлетворение его потребностей. Удовлетворение экологических и эстетических потребностей призвано гарантировать прежде всего природоохранное законодательство. Экономическая функция природных ресурсов реализуется в основном в рамках института природопользования, регулирующего их оборот.

Основной задачей права является правовое регулирование общественных отношений, т. е. управление ими при помощи принятия письменных актов, документов, имеющих категорический, обязательный и всеобщий характер, создания правоотношений (возложения обязанностей и предоставления прав). Исполнение названных актов обеспечивается контрольнонадзорной деятельностью государственных органов либо стимулированием надлежащего поведения, либо применением санкций к правонарушителям.

Традиционно право представляется как система установленных или санкционированных от имени государства норм и правил поведения, которые регулируют общественные отношения, а под основаниями деления права на отрасли признаются предмет и метод правового регулирования.

Однако, например, В. Д. Сорокин замечает, что «право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством. И генетически, и функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой определенную систему общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер и которые именно в силу этого, так сказать, вынужденно, требуют правового выражения или законодательного оформления»¹. Д. А. Керимов отмечает, что «если право — это, прежде всего, сама жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон как выражение государственной воли призван быть точной, в научном плане безупречной формулировкой, выражающей объективно существующее и развивающееся право… Законодатель обязан подразумевать под правом саму действительность, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, определено и дано реально существующими общественными отношениями, тенденциями, закономерностями их развития»^[6][7].

Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют обстоятельства — принимается соответствующий закон в форме кодекса.

Предмет правового регулирования — целостная система тех общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она в свою очередь активно воздействует с помощью соответствующих социальных управленческих и регулятивных систем российского государства^[8]. Структура единого предмета правового регулирования складывается из нескольких взаимосвязанных составных частей. Каждая из них обладает присущими только ей свойствами, которые влияют на выбор методов их правового регулирования.

В. Д. Сорокин относит к ним: статус субъекта права, бесчисленные конкретные связи в социально-правовой среде и «поведение вне правоотношения».

Определение возможностей субъекта как потенциального участника того или иного правоотношения является закреплением его правового статуса. Бесчисленные конкретные связи, которые постоянно возникают, изменяются и прекращаются в социально-правовой среде, образуют вторую системную часть единого предмета правового регулирования. Эти связи, будучи опосредованными соответствующими юридическими нормами, приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. При этом возникновение конкретных связей между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т. е. обладателями определенных, можно сказать, дополнительных правомочий и обязанностей. В этом и проявляется особенность этой части единого предмета правового регулирования.

Смысл «поведения вне правоотношения» предполагает, что регулирование этого элемента достигается путем обеспечения, надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм, т. е. пассивного поведения по отношению к таким действиям, которые государство расценивает как правонарушения. Имеются в виду такие варианты поведения субъектов в сфере социально-правовой среды, на которые социальные управленческие системы воздействуют установлением соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной отраслевой принадлежности.

При этом воздержание от действий, запрещенных правом, есть одна из форм реализации норм права. Правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен (и когда, следовательно, возникает соответствующее правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не совершают действий, в отношении которых в праве установлено соответствующее запрещение. Этим самым субъекты сообразуют свои поступки с требованиями запрещающих норм российского права¹.

Как отмечает В. Д. Сорокин, говоря о едином для всех отраслей права методе правового регулирования, он «может существовать только как объединение всех трех компонентов — дозволения, предписания и запрета, т. е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно один от другого. Поэтому, когда мы говорим, что метод правового регулирования проявляется посредством юридических дозволений, предписаний и запретов, то имеем в виду их совокупное проявление с преобладанием какого-то одного элемента, эффективное воздействие которого известным образом обеспечивается наличием двух других»^[9][10]. И далее автор отмечает, что «это, в свою очередь, означает, что действие права фактически проявляется в возможности одновременной реализации всех закрепленных в нем способов воздействия. Общая принципиальная схема такова: если один из субъектов права или правоотношения обладает предоставленным ему законом правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта правоотношения предпринять соответствующие действия (предписание). В свою очередь, невыполнение субъектом возложенной на него обязанности, которая вытекает из правомочия контрагента, влечет за собой действие запрета, реализуемого в виде того или иного вида юридической ответственности»^[11].

Каждая отрасль права, будучи элементом системы российского права в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей. Такое соотношение должно с максимальной эффективностью и приспособленностью воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. В зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета можно различить три типа правового регулирования. В этом плане тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.

Гражданско-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладающей ролью дозволения. Он охватывает несколько больших групп социальных связей и явлений, входящих в предметы регулирования ряда отраслей материального нрава (гражданского, трудового, семейного и др.).

Административно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием предписаний. Он распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, которые присущи также нескольким материальным отраслям российского права, в том числе административному, финансовому, земельному и др.

Уголовно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Он применяется к тем разновидностям социальных связей и явлений, которые закрепляются нормами материального уголовного права.

Существуют базовые отрасли, которые составляют фундамент всей системы права, тот «набор» отраслей, без которых невозможно функционирование любой системы права. Это — конституционное (государственное), гражданское, административное, уголовное право и отрасли процессуального права. На базе гражданского и административного права как отраслей, представляющих частноправовое и публично-правовое начала, складываются отрасли трудового, семейного, земельного, финансового, экологического права и др.

Комплексные отрасли строятся на принципиально иных началах, чем основные (базовые) или так называемые самостоятельные отрасли. Дело в том, что, достигнув определенного уровня развития, система права переходит к регулированию целостных социальных сфер независимо от их юридической однородности: таких как предпринимательство, образование, экология, природопользование и др. Право как бы переходит от функциональной организации социальной сферы к ее территориальной организации.

Основными составляющими природы (окружающей среды) являются природные ресурсы. К ним относят (ст. 1 Закона об охране окружающей среды): компоненты природной среды, природные объекты и природноантропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Предметом права природопользования является комплекс общественных отношений физических лиц и юридических лиц (частных лиц), Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (публичных лиц) по поводу изучения, охраны и рационального использования природы, ее природных ресурсов. Предметом права природопользования выступают следующие виды общественных отношений:

• • в сфере обеспечения экологической безопасности (благополучия) людей, экологических прав и интересов гражданина и человека;
• • в сфере сохранения, улучшения и оздоровления окружающей природной среды;
• • управленческие отношения;
• • собственности на природные ресурсы;
• • в сфере природопользования, восстановления природных ресурсов;
• • по применению мер юридической ответственности за правонарушения;
• • предупредительные по предотвращению возможного вредного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности (оценка воздействия на окружающую среду, проведение экологической экспертизы и т. п.).

Природопользование — это целенаправленная деятельность человека в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ.

Право природопользования ориентируется на применение как административно-правовых, так и гражданско-правовых типов правового регулирования. Действующее законодательство о природопользовании достаточно последовательно и полно закрепляет целостную и развитую совокупность юридических средств, способов, применяемых в процессе регулирования и применения отношений природопользования. В числе наиболее характерных черт метода правового регулирования данной отрасли права следует отметить:

• — применение императивного (волевого, не допускающего выбор) и диспозитивного (допускающего выбор) методов регулирования отношений природопользования;
• — сочетание нормативно-правового регулирования отношений природопользования на уровне Российской Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами РФ и локальным регулированием местными органами власти;
• — единство и дифференциацию нормативно-правового регулирования отношений природопользования;
• — сочетание государственного надзора и контроля, автономность природопользователей;
• — особенности применения юридической ответственности.

Метод правового регулирования отношений природопользования является по своей структуре комплексным и основан на ряде принципов: подчинения (императивности), разделения, равенства, согласования и ограничения^[12].

Принцип подчинения применяется при регулировании отношений государственной собственности на большинство природных ресурсов в России и связан главным образом с владением, пользованием и распоряжением государственными фондами природных ресурсов в пределах территории Российской Федерации. При этом государство как собственник многих природных ресурсов, применяя данный принцип подчинения в правовых нормах природопользования, определяет: систему и объем общей и специальной компетенции органов государственного управления (публичной администрации)', порядок пользования природными ресурсами, права, обязанности и ответственность природопользователей.

Государство, используя принцип разделения в правовых нормах, имеет возможность:

• — разграничивать государственную собственность на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами;
• — придавать отдельным участкам природных ресурсов статус объектов федерального значения и относить их к объектам исключительного ведения органов государственной власти РФ и уполномоченных ими органов государственного управления;
• — образовывать федеральные фонды природных ресурсов.

Законодательно закреплять равные права будущих субъектов пользования природными ресурсами в получении лицензии в порядке конкурса (аукциона) или заключения договора пользования государство может, применяя принцип равенства.

Принцип согласования используется при определении границ лесных участков, горного и земельного отводов. Государство, применяя такой принцип в правовых нормах, устанавливает порядок: согласования предварительных и уточненных границ участков природных ресурсов; отвода земельного участка для строительства предприятия по добыче полезных ископаемых; эксплуатации месторождения, а также для иных видов пользования природными ресурсами.

Применяя принцип ограничения в правовых нормах, государство устанавливает определенные требования по рациональному использованию и охране природных ресурсов, а также характер и основания ответственности за нарушение требований.

Правовая норма является общеобязательным правилом поведения властного характера, исходящим от государства. Норма права есть модель поведения и как таковая определяет границы возможных и должных поступков в тех или иных отношениях и тем самым обеспечивает меру свободы индивида. К признакам нормы права относят: общеобязательный характер, формальную определенность, связь с государством, предоставительно-обязывающий характер и микросистемность (гипотеза, диспозиция и санкция).

Структуру правовой нормы составляют три взаимосвязанных элемента или части: гипотеза, диспозиция и санкция. Формула ЕСЛИ…, ТО…, а ИНАЧЕ…

Гипотеза — часть правовой нормы, указывающая на жизненные условия и обстоятельства, при которых вступает в действие правило поведения (ЕСЛИ).

Диспозиция — часть правовой нормы, в которой сформулированы само правило поведения, права и обязанности субъектов отношений (ТО).

Санкция — часть правовой нормы, в которой устанавливаются юридическая ответственность, меры воздействия, которые будут применимы к нарушителю правовой нормы (ИНАЧЕ).

Право природопользования — совокупность правовых норм, регулирующих самостоятельную часть отношений природопользования.

Институтами права природопользования являются группы правовых норм, регулирующих:

• — государственную и иную собственность на природные ресурсы;
• — государственное управление отношениями природопользования;
• — лицензионный или договорный порядок предоставления природных ресурсов в пользование;
• — платность природопользования;
• — рациональное использование и охрану природных ресурсов;
• — ответственность за нарушение законодательства о природных ресурсах и др.

Право природопользования связано с другими отраслями права и взаимодействует с ними. Право природопользования использует нормы:

• • конституционного права для разграничения компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений природопользования;
• • административного права при определении:
  • — структуры, задач, прав и обязанностей органов исполнительной власти по регулированию отношений природопользования;
  • — ответственности за нарушение законодательства о природных ресурсах;
  • — антимонопольных требований при пользовании природными ресурсами;
• • финансового и налогового права для регулирования платежей при пользовании природными ресурсами;
• • уголовного права для регулирования мер уголовной ответственности за нарушение законодательства о природных ресурсах;
• • международного права:
• — при регулировании условий природопользования на континентальном шельфе и в международном районе морского дна;
• — при определении приоритета правил, установленных международным договором РФ, перед нормами российского законодательства о природных ресурсах.

Нормы гражданского права использованы в Водном, Лесном и Земельном кодексах РФ, Законе о соглашениях о разделе продукции, а также в статьях других законов, посвященных заключению и исполнению договоров, возмещению вреда, причиненного при пользовании природными ресурсами.

• [1] Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды"до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136—146.
• [2] Российское законодательство X—XX вв.еков. Т. 5. С. 58.
• [3] Малышко Н. И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 19−20.
• [4] Фефелова И. А. История возникновения и развития экологического права. С. 35—37.
• [5] Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / отв. ред. О. Л. Дубовик // СПС КонсультантПлюс. 2010.
• [6] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 211.
• [7] — Керимов Д. А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права.М., 2003. С. 349−350.
• [8] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 222.
• [9] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.С. 222−225.
• [10] Там же. С. 252.
• [11] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.С. 254.
• [12] Земельное право России / под ред. В. В. Петрова. М.: Изд-во «Зерцало», 1998.