Основные признаки территориальных образований: системный анализ

Территориальное образование располагает рядом признаков, обусловливающих его способность к автономному функционированию и исполнению структурообразующих функций, формирующих его целостность и способность к самовоспроизводству. Перечень этих признаков включает пять элементов: границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население. Наличие указанных элементов обеспечивает самодостаточность территориального образования, независимо от того, на каком уровне оно представлено: государственном, региональном или местном. Благодаря общности этих элементов между уровнями государственного и муниципального управления сохраняется режим взаимной адаптации, прозрачности и открытости.

Рассмотрение основных признаков территориального образования позволяет представить практику государственного и муниципального управления в качестве единой, цельной системы. В соответствии со структурой государственного управления население избирает власть. Она, в свою очередь, учреждает отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых это население проживает. Располагая собственностью, власть формирует бюджет, структурирующий основу взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие осуществляется в форме спецификации прав собственности различными группами населения, владеющими различными долями в собственности территориального образования и соразмерно этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть.

Граница как признак территориального образования обусловливает общность интересов населения, проживающего на этой территории, закладывая в ее основу осознание гражданами общности своей судьбы, заключенной в контуры объединяющего их пространства.

Границы территориальных образований замыкают собой пределы распространения компетенции органов власти, заключенные в контуры административно-территориального деления страны, подтвержденного юридически обоснованными нормами и соглашениями. Границы территориальных образований задаются в соответствии с основными уровнями государственной и муниципальной власти и могут быть разделены на следующие виды: государственные границы, границы республик, границы краев и областей, границы автономных округов и областей, границы муниципальных образований.

Границы выполняют ряд определяющих их функций:

• o устанавливают пространственные рамки административных полномочий властных институтов на территории;
• o олицетворяют собой надежную защиту населения страны от возможной военной агрессии, несанкционированного вмешательства другой страны во внутренние дела государства;
• o служат условием защиты местных рынков от несанкционированного доступа нерезидентов;
• o являются формой идентификации, способствующей закреплению за территорией статуса самостоятельного субъекта международных отношений с собственными атрибутами государственной власти.

В основе определения границ муниципальной территории заложены следующие критерии.

• 1. Критерий «внутренней границы», позволяющий отделить центр города от пригородов и периферийных зон.
• 2. Критерий «селитебной черты», определяющий режим отделения жилой зоны муниципального образования города от парковых, лесных, промышленных или сельскохозяйственных зон.
• 3. Критерий «муниципальной черты», позволяющий рассматривать город (район) вместе с располагаемой им земельной собственностью в качестве юридического лица.
• 4. Критерий «административной границы», определяющий параметры административно-территориального деления территориального образования.
• 5. Экономический критерий включает реальные способности муниципальных образований оказывать влияние на близлежащие территории, располагающиеся за административными границами муниципалитета, образуя с ними некую общность на основе интенсивного торгового обмена.
• 6. Информационный критерий, способствующий районированию территорий на основе информационного охвата. Так, сфера распространения какой-либо газеты или досягаемости передач радио и телевидения является частью одного местного сообщества и может служить основанием выделения административных районов.

Собственность — самый значимый фактор территориального образования. Обладая собственностью, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда. Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой совокупность связей между собственником и другими лицами по вопросам производства, распределения, обмена и потребления материальных благ.

Правоотношение собственника к материальным благам выражается во владении, пользовании и распоряжении ими, а также в устранении вмешательства во владения собственника третьих лиц.

В российском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной собственности, разделенный между тремя субъектами: государством, субъектом Федерации и местным самоуправлением.

Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками его экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.

Цель государственного бюджета — экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый — но государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Второй — по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.

Органы власти и управления. Власть в территориальном образовании выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории. Реальными носителями властных функций в системе государственного и муниципального управления являются государственные и муниципальные чиновники, специализирующиеся на выполнении властных функций в обществе. В России, где влияние государства на общественную жизнь традиционно значительно, государственной службе всегда уделялось особое внимание. Государственные и муниципальные должности подразделяются на замещаемые в результате выборов (депутаты, члены представительного органа, главы администраций) и прочие должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Население. Всякое территориальное образование сохраняет свой статус до тех пор, пока существует население, его представляющее. Население участвует в формировании выборных органов власти, выступает главным источником пополнения доходной базы, через специализированные институты осуществляет контроль за исполнением законов и пр.