Землепользование и его правовое регулирование, охрана земель

Земля является одним из самых важных компонентов окружающей природной среды. Особая значимость ее как части всей биосферы планеты заключается в том, что использование, да и существование вообще, всех других природных объектов, таких как леса, воды, полезные ископаемые, животный мир, невозможно вне связи с этим уникальным феноменом. Именно поэтому основной задачей остается создание эффективного правового механизма использования и охраны земли. В данном случае под термином «земля» понимаются участки земной поверхности на глубину ее плодородного слоя.

Земля выполняет ряд жизненно важных для человека функций, среди которых наибольшую роль играют экономическая и экологическая.

Экономическая функция почв {земли) заключается в том, что благодаря наличию у нее особого свойства — плодородия — земля является питательной средой не только для растительного и животного мира, но и для человека, обеспечивая, таким образом, реализацию экономических потребностей человека в нище, одежде и пр.

Экологическая функция земли усматривается в том, что, являясь значимой частью всей экологической системы, данный природный объект обеспечивает необходимую (благоприятную) среду обитания для человека. Нерациональное использование земли влечет за собой причинение вреда как всей окружающей природной среде в целом, так и отдельным ее компонентам. Этот негативный процесс может сопровождаться тяжелыми последствиями — такими как разрушение почв, их эрозия, заболачивание, химическое загрязнение, в том числе вод, сокращение территорий среды обитания животного мира, уменьшение площадей лесов и пр.

Учитывая специфику данного природного объекта, его уникальность и особую значимость, последний не может существовать вне правового пространства, а это означает, что земля рассматривается как юридическая категория в гражданско-правовом и эколого-правовом смыслах в тесной взаимосвязи друг с другом. Наличие системной экологической связи всех природных компонентов между собой позволяет говорить о том, что регулирование земельно-правовых отношений осуществляется в тесной взаимосвязи с водным, лесным законодательством, законодательством об атмосферном воздухе, недрах, животном мире и др.

Действующее законодательство регламентирует земельные отношения в двух направлениях: во-первых, в сфере рационального использования и, во-вторых, в области охраны земель в Российской Федерации. Законодательство состоит из Конституции РФ, ЗК РФ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов РФ, законов и нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых в пределах своих полномочий. Кроме того, органы местного самоуправления также вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение указанных выше источников земельного права.

Земельные правоотношения представляют собой общественные отношения, урегулированные нормами земельного и иного, тесно с ним связанного законодательства в области охраны и использования земель. Они могут возникать по поводу таких объектов, как: земля как природный объект и природный ресурс; земельный участок; часть земельного участка.

По целевому назначению земли в Российской Федерации подразделяются на следующие категории:

• • земли сельскохозяйственного назначения;
• • земли населенных пунктов;
• • земли промышленности и иного специального назначения;
• • земли особо охраняемых территорий и объектов;
• • земли лесного фонда;
• • земли водного фонда;
• • земли запаса.

Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

• — основные виды разрешенного использования;
• — условно разрешенные виды использования;
• — вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором^[1], утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Земельный участок как объект правовых земельных отношений (объект права собственности и иных прав на землю) является недвижимой вещыо, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, установленных федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Иметь права и исполнять обязанности в области земельных отношений имеют право следующие субъекты права: граждане, юридические лица {частные субъекты), Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования (публичные субъекты). Земельный кодекс РФ наделяет и иностранных граждан, и лиц без гражданства (физических лиц), иностранных юридических лиц правом приобретать в собственность земельные участки в порядке и на условиях, предусмотренных российским законодательством. Однако иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы в Конституции РФ (ст. 36) в числе потенциальных собственников земельных участков. Следовательно, особенности их правового статуса в тексте ЗК РФ противоречат Конституции РФ.

Интересно в ЗК РФ решается вопрос о пользователях и собственниках земельных участков. С точки зрения закона собственником может быть только тот, кто владеет, пользуется и распоряжается своей вещью (собственностью). При этом первые два полномочия могут быть переданы другим лицам, не являющимся собственниками. В ЗК РФ используются же следующие понятия и определения. Собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков (тавтология). Определение всех других лиц (несобственников) дается через их правомочия пользования и владения земельными участками на разных правах:

• — на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования — землепользователи;
• — на праве пожизненного наследуемого владения — землевладельцы,
• — по договору аренды, договору субаренды — арендаторы;
• — на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) — обладатели сервитута.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качествах. Они как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, выступают на равных правах с другими участниками земельных отношений. При этом к таким правоотношениям применяются нормы гражданского права. В другом случае они выступают сторонами публичных отношений по поводу земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории.

Поскольку отношения здесь имеют властный характер, они регулируются конституционным, административным, налоговым, финансовым законодательством.

Содержанием земельных отношений являются взаимные права и обязанности их участников. Земля в России может находиться в публичной собственности (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), а также в частной собственности (физических и юридических лиц). В данном случае термин «земля» используется в смысле природного объекта, который в соответствии со ст. 4 Закона об охране окружающей среды подлежит охране от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Использование земли в процессе хозяйственной и иной деятельности переводит этот объект в имущественную сферу.

Порядок перевода земель из одной категории в другую зависит от права собственности на землю. Земли, находящиеся в федеральной собственности, могут быть переведены из одной категории в другую только по решению Правительства РФ. Перевод земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Перевод земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, осуществляется органами местного самоуправления. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в частной собственности, могут быть переведены из одной категории в другую органами исполнительной власти субъекта РФ. Земли иного целевого назначения, находящиеся в частной собственности, могут быть переведены из одной категории в другую органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами¹. Например, земельные участки, находящиеся в границах территории инновационного центра «Сколково», принадлежат управляющей компании на праве собственности, и она вправе принимать решения о переводе принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, находящихся в границах территории центра, из состава земель одной категории в категорию земель населенных пунктов^[2][3]. Управляющая компания направляет копию такого решения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости.

Права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации. Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах.

Не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков.

Видами прав на земельные участки являются:

• — право собственности;
• — право постоянного (бессрочного) пользования (у государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления) — ст. 20 ЗК РФ утратила силу с 1 марта 2015 г.;
• — право пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования граждан, приобретенное ими до вступления в силу ЗК РФ, — ст. 21 ЗК РФ утратила силу с 1 марта 2015 г.;
• — аренда (субаренда);
• — право ограниченного пользования чужим земельным участком (частный и публичный сервитут); безвозмездное пользование (у государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления).

В безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки, находящиеся: в государственной или муниципальной собственности; в собственности граждан или юридических лиц, иных граждан или юридических лиц на основании договора, в том числе в виде служебного надела. Договор безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, заключается гражданином и юридическим лицом с уполномоченным органом, а в особом случае с организацией, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ.

Оборотоспособность земельных участков, т. е. возможность переходить свободно от одного лица к другому, зависит от того, включен ли данный земельный участок в перечень изъятых или ограниченных в обороте.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:

• — по сохранению почв и их плодородия;
• — защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель;
• — защите сельскохозяйственных угодий;
• — ликвидации последствий загрязнения;
• — рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв;
• — сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Закон о государственной регистрации регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории РФ государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) и предоставлением предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, содержащихся в ЕГРН.

ЕГРН является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество — юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества.

Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в ЕГРН записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в ЕГРН.

Государственная регистрация права в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в ЕГРН право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества — внесение в ЕГРН сведений о земельных участках и об иных объектах, которые прочно связаны с землей.

ЕГРН представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме и графической форме и состоит из кадастра недвижимости, реестра прав на недвижимость, реестра границ, реестровых дел, кадастровых карт, книг учета документов.

Реестры ЕГРН, кадастровые карты и книги учета документов ведутся в электронной форме. Реестровые дела хранятся в электронной форме и (или) на бумажном носителе.

Сведения, содержащиеся в ЕГРН, являются общедоступными, если иное не установлено законом.

Порядок ведения ЕГРН, в том числе объем вносимых в реестры ЕГРН сведений, устанавливается органом нормативно-правового регулирования.

Оператором федеральной государственной информационной системы ведения ЕГРН, обеспечивающим ее создание и эксплуатацию, является федеральный орган исполнительной власти. Его полномочия на основании решения федерального органа исполнительной власти вправе осуществлять подведомственное ему федеральное государственное бюджетное учреждение.

В кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости. К основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений и др. К дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления, сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах.

Согласно законодательству РФ к землям водного фонда относят земли, которые заняты самими водными объектами; земли водоохранных зон водных объектов; земли, занятые водозаборами, гидротехническими сооружениями и иными водохозяйственными сооружениями. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется как земельным законодательством, так и водным законодательством. Водный объект не может существовать без определенной земельной площади. При решении таких отношений возникает сложный комплекс правового регулирования норм земельного права, экологического права, водных правовых отношений. В соответствии с ВК РФ определено понятие водоохранных зон, а также бечевника (двадцатиметровая береговая полоса от уреза воды в сторону суши с ограниченным режимом использования). Земли, занятые берегоукрепительными сооружениями и берегоукрепительными насаждениями, также должны входить в состав земель водного фонда.

Особое правовое регулирование земель водного фонда касается режима охраны морей, трансграничных водных объектов (объектов, которые протекают и пересекают границу между двумя и более иностранными государствами). В соответствии с нормами международного права получили особый правовой режим отдельные водные объекты, а соответственно, и земли, прилегающие к ним. Особенности правового режима земель водного фонда на трансграничных площадях регулируются, в частности, Законом о континентальном шельфе и Законом об исключительной экономической зоне.

Порядок осуществления государственного земельного надзора за соблюдением земельного законодательства, за соблюдением требований по охране и использованию земель, за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения всех юридических лиц, физических и должностных лиц регламентирован постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1. Государственный земельный надзор осуществляется Росреестром, Росприроднадзором, Россельхознадзором и их территориальными органами. К полномочиям Росприроднадзора относятся государственный земельный надзор в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

• [1] Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков».
• [2] Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельныхучастков из одной категории в другую» и др.
• [3] Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“».