Надзор за законностью правовых актов

Как было отмечено со ссылкой на ст. 21 Закона о прокуратуре выше, соответствие законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является составной частью предмета такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов. Вместе с тем было бы неправильно ограничивать деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам только рамками «общенадзорной» отрасли, поскольку в ряде статей Закона о прокуратуре прямо упоминается о возможности принесения протеста, который, как известно, является наиболее распространенной формой постановки вопроса об отмене либо приведении в соответствие с законом противоречащих ему правовых актов.

Так, в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), а ст. 33, в свою очередь, допускает возможность принесения протестов на не соответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается. На опротестование постановлений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», что должно находить отражение в утвержденной данным документом статистической отчетности. Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с «общенадзорной» деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью). Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в ст. 21 Закона органами и лицами.

Немаловажным с практической точки зрения представляется вопрос о пределах надзора в рассматриваемой сфере, под которыми понимаются допускаемые законом и компетенцией конкретного прокурора возможности осуществления проверок законности правовых актов, а также реагирования в случае несоответствия их законам.

В качестве первого ограничителя (предела) выступает понятие «закон» — законодательный акт федерального и регионального уровней. То есть прокурор вправе оценивать соответствие правовых актов поднадзорных ему органов и лиц лишь на предмет противоречия (непротиворечия) их законодательным актам. Данное обстоятельство снижает потенциал прокуроров, поскольку буквально не позволяет решать вопрос о реагировании в случае выявления нормативной рассогласованности между другими актами различной юридической силы, например между распоряжением главы администрации района и постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Исключение составляет ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой прокурор субъекта РФ (его заместитель) вправе опротестовать правовые акты региональных органов государственной власти и их должностных лиц в случае противоречия их в том числе Конституции и конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ.

Вторым ограничителем является «компетенция прокурора», определяющая его возможность осуществлять проверки и реагировать лишь на акты поднадзорных именно ему органов и лиц. Данное обстоятельство не носит абсолютного характера, поскольку вышестоящий по уровню прокурор вправе самостоятельно решать вопрос об отмене (приведении в соответствие с законом) правового акта органа (или лица), поднадзорного подчиненному ему прокурору. Однако такие случаи следует рассматривать как исключение, поскольку каждый прокурор именно на своем месте должен достигать необходимой эффективности за счет собственной надлежащей организации работы.

Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить его приказы от 07.12.2007 № 195, в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов, и от 02.10.2007 № 155.

Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов наличием поступившей в орган прокуратуры информации. Это нашло подтверждение в п. 3 приказа от 07.12.2007 № 195, согласно которому прокурорам предписано «надзор за законностью правовых актов… осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности», в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки. Обращается также внимание на необходимость применения превентивных мер (и. 4.1), для чего в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству, требуется наладить должное взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовке заключений на законопроекты, выступлениях на заседаниях и др.).

В соответствии с п. 2.2 приказа от 02.10.2007 № 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения и принятые меры прокурорского реагирования необходимо учитывать в соответствующем реестре. В свою очередь, п. 2.3 обязывает совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в течение месяца с момента изменения федерального законодательства необходимо проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии (отсутствии) противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта. Кроме того, прокурорам предписано: а) использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ; б) обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ.

Акцентирование в приведенных организационно-распорядительных документах внимания на нормативных правовых актах не должно оставлять вне сферы надзора вопрос о законности ненормативных правовых актов. Проверки таких документов проводятся преимущественно в случае поступления в органы прокуратуры информации об издании подобных актов, содержательная сторона которых вызывает у заявителей или иных лиц определенные сомнения. Вместе с тем в некоторых актуальных сферах общественных отношений, например при предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах прокурорам желательно обеспечить системный и своевременный характер поступления в прокуратуру для изучения правовых актов тех же органов местного самоуправления.

Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица, и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым. Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.

Виды правовых актов, которые вправе принимать (издавать) поднадзорные прокурору те или иные органы (должностные лица), определяются их правовым статусом, и речь на региональном уровне может идти о конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, принятых в соответствии с ними подзаконных актах, как правило, постановлениях и распоряжениях. К слову, в отдельных субъектах РФ статутные акты называются «основными законами», хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о такой возможности не упоминает. Кроме того, такие акты могут приниматься посредством проведения референдума, т. е. путем выражения волеизъявления не поднадзорных прокурору субъектов. В свою очередь, в ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что муниципальные правовые акты могут приниматься не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и населением муниципальных образований непосредственно.

Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например постановления по делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.

Согласно п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; б) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В п. 10 данного постановления отмечается, что в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

В п. 2 ранее действовавшего постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону», под правовым актом индивидуального характера понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:

• • соответствие правового акта Конституции (здесь имеется в виду возможность Генпрокурора РФ в установленных случаях обращаться в КС РФ), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде регионов соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
• • соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
• • соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
• • соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
• • издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма «делегирования полномочий» ;
• • соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
• • опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
• • соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
• • соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
• • соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования.

Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т. е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. На отсутствие необходимости обязательного прохождения процедуры досудебного урегулирования вопроса применительно к нормативному правовому акту обращается внимание и в п. 8 упомянутого выше постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48.

Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, определяющий требования к адресации и рассмотрению протеста, допускает возможность прокурора приносить этот акт реагирования в вышестоящий орган или должностному лицу. При возможной реализации этой нормы следует учитывать, что согласно п. 17 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокурорам субъектов РФ (очевидно и приравненным к ним прокурорам) предписано исключить случаи внесения актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генпрокуратурой РФ (в подобных ситуациях проект акта реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, необходимо представлять в соответствующее подразделение Генпрокуратуры РФ) (общие требования к протесту см. в параграфе 7.4 учебника).

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться: а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный); б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ^[1], арбитражному суду или суду общей юрисдикции; в) с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие нрава и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании нормативного правового акта регулируется гл. 23 АПК. При этом ч. 2 ст. 192 АПК устанавливает, что прокурор вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц. То есть процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех актов поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос с отменой нормативного правового акта.

Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 52 АПК прокурор вправе вступить в рассматриваемое по заявлению других лиц дело отмеченной категории с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что в отличие от положений АПК речь не идет о несоответствии оспариваемого акта любому документу, имеющему большую юридическую силу. Законодатель прямо говорит о противоречии закону, что в принципе корреспондирует положениям ст. 21 Закона о прокуратуре. Вторым важным обстоятельством является то, что в силу постановления КС РФ от 18.07.2003 № 13-П рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе.

Заявление подается прокурором соответствующего уровня в суд общей юрисдикции (мировым судьям дела названной категории не подсудны) по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. Оно должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый акт, о названии и дате принятия документа. В п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 имеется оговорка о том, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией и другими актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность. В качестве предмета прокурорских требований выступает «признание нормативного правового акта недействующим полностью (частично)» .

С учетом положений ст. 253 Кодекса в случае удовлетворения судом заявления прокурора необходимо держать в поле зрения вопрос об опубликовании в печатном издании, где ранее был опубликован оспоренный акт, судебного решения, а также об отмене всех других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим документе или воспроизводящих его содержание.

Ненормативные правовые акты (решения) органов публичной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих оспариваются прокурорами в суды общей юрисдикции соответствующего уровня (кроме мировых судей) на основании ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК в соответствии с правилами гл. 25 Кодекса. Согласно ч. 4 ст. 254 ГПК суд вправе по ходатайству прокурора приостановить действие оспариваемого акта до вступления решения суда в силу. При подготовке заявления следует учитывать позиции, высказанные в постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» .

Необходимо также принимать во внимание установленные федеральными законами специальные основания для обращения прокурора в суд по вопросу оспаривания ненормативных правовых актов, в том числе речь идет о заявлениях: а) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); б) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); в) о признании решения комиссии по трудовым спорам не соответствующим трудовому законодательству (иному акту, содержащему нормы трудового права) (ст. 319 ТК); г) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 12 ст. 77 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 3 ст. 259 ГПК).

В отдельных случаях в качестве меры реагирования на незаконные нормативные правовые акты, когда требуется не отмена их полностью или частично, а серьезная доработка, допускается применение представления об устранении нарушения закона, поскольку это позволяет в установленный месячный срок внести соответствующие коррективы. Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Пунктом 2.8 приказа в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов наряду с использованием предусмотренного ст. 9 Закона о прокуратуре права на участие в правотворческой деятельности, а равно реализацией предоставленного региональным законодательством права законодательной инициативы также предписано вносить представления об устранении нарушений закона.

Следует иметь в виду, что п. 2.9 приказа от 02.10.2007 № 155 обязывает прокуроров регионального уровня в целях формирования в установленном Правительством РФ порядке федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных актов, уставов муниципальных образований (на основании поступающей от горрайпрокуроров информации).

Необходимо отметить и ряд специфических форм реагирования. Так, согласно и. 2.1 приказа от 02.10.2007 № 155 при отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, необходимо направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных актов, принятых соответствующими представительными органами. В свою очередь п. 2.5 установлено, что в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им акта, признанного судом противоречащим Конституции, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему бо? льшую юридическую силу, прокурорам необходимо инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.

В силу п. 2.2 приказа от 02.10.2007 № 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства. С учетом данной нормы п. 20 приказа от 02.10.2007 № 155 обязывает прокуроров представлять материалы по этому поводу Генпрокурору РФ.

• [1] Вопросы, связанные с оспариванием нормативных правовых актов в КС РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ, рассматриваются в параграфе 14.1 учебника.