Предпосылки для формирования нормирования государственных закупок в РФ

Для написания дипломной работы нам необходимо разобраться в таком понятии, как «институт нормирования госзакупок». Система государственных и муниципальных закупок включает в себя элемент планирования данных закупок. Во время закупочной деятельности публично — правовые образования (то есть государственные и муниципальные образования) сами определяют что, в каких объемах и по какой цене будет закупаться, при этом публично — правовые образования, в соответствии с юридической базой, должны производить обоснованные закупки (это сделано для повышения эффективности закупочного процесса). Итак, нормирование госзакупок — это формирование требований к объектам закупок с учетом предельной цены или же нормативные затраты на обеспечение функций органов власти. Бабко Н. В. Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС. // Госзакупки.ру. https://www.bftcom.com/upload/smi/201 505_Goszakupki.ru_Normirovanie.pdf (дата обращения: 07.12.2015).

Таким образом, мы понимаем, что нормирование госзакупок делится на 2 типа:

• · Требования к объектам закупок, которые позволяют нормировать закупку различных товаров, услуг и работ с учетом предельной цены товара. Данное нормирование означает, что необходимо определить свойства выше упомянутых объектов закупок. Эти свойства должны обуславливать то, насколько товар пригоден для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом важно заблокировать закупки товаров, работ и услуг, которые обладают свойствами необязательными для выполнения услуг или же вообще являющимися предметами роскоши.
• · Нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В соответствии со статьей «Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС» Н. В. Бабко внедрение систем нормирования является комплексной задачей, которую можно разделить на 2 компонента:

• · Создание качественной методологии и общих правил. Создание качественной методологии и общих правил должно происходить на базе реальных данных и отраслевых принципов определения материально — технического обеспечения. Для реализации данной задачи должен быть создан пакет нормативно — правовой документации, которая должна отразить Бабко Н. В. Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС. // Госзакупки.ру. https://www.bftcom.com/upload/smi/201 505_Goszakupki.ru_Normirovanie.pdf (дата обращения: 07.12.2015).:
  • 1. Требования к закупаемым товарам, работам и услугам.
  • 2. Порядок определения нормативных затрат. Данный порядок должен содержать порядок расчета нормативных затрат и формулы, а также порядок их применения.
  • 3. Нормативы материально — технического обеспечения
• · Автоматизация процессов нормирования. Создание эффективной взаимосвязи между государственными и муниципальными закупками и планированием бюджета. Данная взаимосвязь может быть создана с помощью интегрированной информационной системы управления государственными и муниципальными закупками.

Выполнение задач, описанных выше будет способствовать оптимизации расходования бюджетных средств и работы сотрудников государственных и муниципальных учреждений, связанных с исполнением закупок.

Ни для кого не секрет, что нормирование напрямую связано с заключением государственных и муниципальных контрактов. В обществе часто возникают случаи недовольства закупками на муниципальном и государственном уровне. Например, «Принадлежащее государству Центральное морское конструкторское бюро „Алмаз“ в конце 2013 года купило Mercedes S500 за 6,3 млн рублей. Цитаты из техзадания: „Акустическая система с десятью динамиками Frontbass гарантирует великолепное звучание“, „Включены динамические мультиконтурные передние сиденья с функцией массажа“, „Комфортные подголовники обеспечивают значительный прирост комфорта и безопасности“ и тому подобное. Это не торговое предложение автосалона, а официальные требования для подрядчиков.» Хит-парад роскоши петербургских госзакупок. // Трансперенси интернешнл Россия. http://transparency.org.ru/smi-o-nas/khit-parad-roskoshi-peterburgskikh-goszakupok (дата обращения: 11.12.2015).

Данные проблемы решаются с помощью нормирования закупок, что будет способствовать оптимизации расходования бюджетных средств и положительно скажется на росте экономики, что подтверждается классиком экономической науки Джоном Мейнардом Кейнсом в его трудах. Исходя из работ Дж. М. Кейнса увеличение государственных расходов (в том числе государственных и муниципальных закупок) увеличивает совокупный спрос, что в свою очередь положительно влияет на уровень занятости и объем выпускаемой продукции.

В соответствии с моделью простого мультипликатора Кейнса Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.,.

2012. С. 131(рис. 1) увеличение гос. расходов на величину ДG ведет к сдвигу вверх кривой планируемых расходов на ДG, а равновесный объем сдвигается от точки У1 до У2, изменение объема ДУ = ДG Ч тg. Тg — это мультипликатор государственных расходов. На основании модели можно сделать вывод, что: «Объем государственных расходов в соответствии с экспансионистской политикой дефицитных расходов (deficit spending) детерминирует мультипликационную динамику ВВП. При этом госрасходы финансируются за счет дефицита бюджета.» Рогова Т. М. Сыропятов В.А. Внедрение института нормирования в систему государственных закупок. // Экономика и социум. 2015 № 6(19).

Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.,.

2012. С. 135.

Смысл института нормирования государственных и муниципальных закупок — исключение траты государственных средств на товары, работы и услуги, не создающие мультипликационный эффект в экономике или распределение своих трат оптимальным образом для максимального увеличения вышеупомянутого эффекта.

В данной модели важно подчеркнуть, что с помощью института нормирования должна происходить закупка оптимальных с точки зрения эффективности функционирования государственных органов товаров и товаров, обеспечивающих государственные и муниципальные нужды, что, следовательно, приведет к экономии бюджета, который в идеальный экономической модели будет потрачен на товары, создающий максимальный мультипликационный эффекта в экономике. При этом, если происходит закупка товаров роскоши, когда в этом нет необходимости — государственные органы снижают рост экономики, поскольку не оптимально распределяют свои государственные расходы, соответственно, снижая совокупный спрос, что исходя из модели замедляет экономический рост. Таким образом, введение института нормирования и поддержание его функционирования положительно скажется на развитии экономики государства.

Перейдем к истории формирования института нормирования государственных и муниципальных закупок в России. Однако перед началом изучения данного вопроса, стоит отметить, что институт нормирования, изучаемый в нашей работе, был введен только в рамках контрактной системы. Тогда как, изучая историю формирование данного института, мы в большей степени касаемся вопросов планирования, поскольку сама концепция нормирования формировалась и внедряется в момент написания работы. При этом многие аспекты планирования тесно связаны с нормированием и, на наш взгляд, при изучении помогут лучше осознать специфику формирования нормирования в России.

По ходу анализа истории формирования данного института в России, станут понятны предпосылки для его появления и причины вносимых изменений в концепцию нормирования. Важно отметить, что в рамках данной работы мы будем анализировать систему нормирования закупок с момента образования рыночной экономики в нашей стране, то есть с начала 90 — х годов 20 века. Условно можно разделить процесс формирования института нормирования госзакупок на 3 временных этапа (данное разделение связано в первую очередь с изменениями в юридической базе):

• 1. 90 — х года — 2005 г. Во время данного этапа формировалась юридическая база в сфере нормирования. Среди принятых за тот период законов основополагающим является закон от 13 декабря 1994 г. № 60 — ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Федеральный закон № 60 — ФЗ от 13 декабря 1994″ О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Помимо этого нормирование госзакупок на тот период регулировали Новый Гражданский кодекс РФ (ч.1, 2) и Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд.» Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд.». Хотелось бы подчеркнуть, что в правовых актах, упомянутых выше муниципальные закупки отдельно не выделяются. Основным аспектом планирования, разобранным в данной юридической базе являлось нормирование госзакупок.
• 2. Заказчик обязан был осуществлять закупки в рамках «триединой задачи» Андреева Л. В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI. 2004. 368 c.:
• 3. 1) что закупается (номенклатура продукции)
• 4. 2) количественные и качественные показатели товаров, работ и услуг.
• 5. 3) денежные средства, выделяемые на установленные цели.
• 6. На наш взгляд, особенно акцентировалось внимание на закупках, производимых в целевых программах на различных уровнях. Например, постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». в данном документе утверждается Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ с участием РФ. Определенные виды государственных закупок, нуждающиеся в особенном нормировании, регулировались отдельными законами. К примеру, оборонный заказ находился в регулировании 217 — ФЗ «О государственном оборонном заказе» Федеральный закон от 27 декабря 1995 г № 217-ФЗ «О государственном оборонном заказе».. (схожими функциями на данный момент обладает 275 — ФЗ «О государственном оборонном заказе» Федеральный закон от 29 декабря 2012 г № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» … Детализированный порядок формирования военного заказа устанавливался постановлением Правительства РФ № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей «Постановление Правительства от 5 декабря 2005 РФ № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей «. г. Существовал 53 — ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» Федеральный закон от 2 декабря 1994 г № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» ., которые регулировал госзаказ в областях, указанных в названии закона. Номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления регулировались 79 — ФЗ «О государственном материальном резерве». Белов В. Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико — правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.

Подводя итог анализу нормативной базы мы можем утверждать, что была сформирована юридическая база, регулирующая в том числе и аспекты государственного планирования, включая нормирование закупок.

При этом важно упомянуть, что на практике было множество недостатков, в следствии чего система госзакупок не была достаточно эффективна с точки зрения расходования средств. Существовало такое понятие, как «освоить» бюджет — естественно об экономии средств речь в данной ситуации не шла. Существовала тенденция того, что цены контрактов полностью совпадали с выделенными лимитами, поскольку возврат сэкономленных денег мог означать сокращение последующих лимитов. Помимо этого из минусов можно выделить:

• · недостаточный уровень информационного освещения торгов (часто, когда информация о торгах доходила до потенциальных участников, торги уже были осуществлены); Белов В. Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико — правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.
• · низкий уровень профессиональной подготовки должностных лиц;
• · низкий уровень контроля
• · отсутствие юридической ответственности за правонарушения
• 7. 2006 г. — 2013 г. Данный этап развития нормирования госзакупок связан в первую очередь с 94 — ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21 июля 2005 г № 94 — ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Стоит отметить, что во время функционирования данного юридического акта он подвергался существенной критике. Однако, на наш взгляд, были достигнуты существенные изменения в закупочном процессе. Далее будут приведены изменения, относящиеся к тематике нашей работы:
  • · Созданы единые правила размещения заказов для государственного и муниципального уровня (хотелось бы отметить, что впервые на муниципальные заказы стали распространяться закупочные правила).
  • · Создан официальный сайт РФ в сети интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг http://zakupki.gov.ru (далее — официальный сайт). Данное нововведение существенно увеличило уровень открытости и прозрачности производимых закупок, поскольку с созданием данного сайта контролирующие органы и общественность получила практически полную информацию об производимых государственных и муниципальных закупках.

В первую очередь данное нововведение отразилось на вопросах, касающихся номенклатуры и объемов закупаемых товаров и соответствующими расходами. Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 148 — 151. С введением официального сайта, общественность получила доступ к информации о проводимых закупах. Часто данная информация носила отрицательный характер в глазах общества: покупка излишне дорогих товаров: автомобилей, сувенирной продукции, услуг по проведению дорогостоящих мероприятий и т. п. Субботина. С. Госкомпаниям запретят роскошь и золотые скрепки. // Известия. 8 декабря 2015. http://izvestia.ru/news/598 651.

На фоне вышеупомянутых фактов все чаще шла речь о необходимости нормирования производимых закупок. После известного случая Ващенко В. За томографы чиновников наказали условно // Газета.ru http://www.gazeta.ru/social/2015/11/20/7 904 753.shtml о закупке медицинского оборудования в 2009 году по цене в 2 -3 раза выше рыночной стоимости законодательные органы были вынуждены дополнить имеющийся закон нормой о необходимости обоснования заказчиком начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Как выяснилось часто причиной завышения НМЦК были не обоснованно завышенные лимиты финансирования, т. к. по описанным выше причинам лимиты являлись своеобразным ориентиром. Таким образом, возник вопрос о необходимости более эффективного обоснования лимитов финансирования. Белов В. Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико — правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.

При этом критики закона касательно цен закупки и предметов закупки забывали о том, что данные вопросы не подпадали под юрисдикцию данного правового акта. Однако, со временем проблема планирования закупок обострилась на фоне экономического кризиса, а соответственно и ненаполняемости бюджетов различных уровней. Данная проблема нашла свое отражение в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 года Бюджетное послание Президента РФ Д. А. Медведева от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010;2012 годах». Президент выделил одним из основных направлении «экономичное и рациональное использование бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти». Среди поставленных задач можно выделить в контексте нашей работы «обеспечение снижения расходов, исключив необоснованное завышение цен». Особое внимание уделялось строительству и реконструкции автомобильных дорог, обороне страны и медицине. Однако недовольство нормативной базой привело к ее обновлению.

8. 2014 г. — по настоящее время. Данный этап будет рассмотрен в последующих главах.

Подводя итог данной главы, мы проанализировали теоретическую базу о институте нормирования, затем обосновали важность введения данного института с помощью макроэкономической модели Дж. М. Кейнса и с помощью исторического анализа института нормирования закупок в РФ смогли определить предпосылки и ход формирования данного института в России.