Анализ структуры управления образованием в районах Санкт-Петербурга

Структура управления образованием представляет собой инструмент, посредством которого это управление реализуется. Её изучение на уровне районов Санкт-Петербурга строилось на основе анализа информации, представленной на сайтах администраций районов. Для анализа были выбраны 10 районов города, среди которых: Василеостровский, Калининский, Петроградский, Центральный, где результаты единого государственного экзамена по русскому языку и математике в 2012 году выше средних по городу; районы, демонстрирующие среднее качество результатов: Адмиралтейский и Красносельский; и районы, результаты которых ниже среднего: Кировский, Невский, Кронштадтский, Курортный.

В ходе исследования рассматривались районная система образования: инфраструктура (учреждения ДОД, ЦПМСС, ЦБЖ, межшкольные комбинаты, ИМЦ), количество общеобразовательных и дошкольных учреждений и структура Отдела образования: наличие (отсутствие) секторов, количество сотрудников, распределение функциональных обязанностей. Для определения интенсивности деятельности сотрудников районных отделов образования определялось отношение количества образовательных учреждений района (дошкольных и общеобразовательных) к количеству сотрудников Отдела.

Таблица4. Структура Отделов образования администраций районов Санкт-Петербурга и районные системы образования.

Функциональные обязанности сотрудников районных Отделов образования отсутствуют в открытом доступе в 6 из рассматриваемых районов. Детально прописаны в Невском районе, определены направления деятельности в Василеостровском, Центральном, Кировском районах. Специалисты Отделов образования осуществляют деятельность в следующих направлениях:

• — безопасность;
• — воспитательная работа;
• — сохранение здоровья школьников;
• — государственный заказ (задание);
• — антикоррупция;
• — основная деятельность ОУ;
• — аттестация;
• — ремонтные работы;
• — лицензирование, аккредитация;
• — инофоны;
• — основная деятельность ДОУ;
• — ЕГЭ.

В Невском районе начальник сектора образовательных учреждений отвечает за развитие системы оценки качества образования.

Основным управленческим инструментом администраций районов, осуществляющих функции и полномочия учредителей, базой для финансового обеспечения деятельности подведомственных учреждений является государственное задание. В соответствии с государственным заданием бюджетные и автономные учреждения осуществляют деятельность по оказанию услуг и выполнению работ, относящихся к основным видам их деятельности. Формирование государственного задания осуществляется администрациями районов на очередной финансовый год и плановый период до 3 лет с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Государственное задание должно содержать показатели, характеризующие «качество и (или) объём (содержание) … оказываемых услуг (выполняемых работ)». Анализ государственных заданий образовательных учреждений Красносельского и Приморского районов Санкт-Петербурга показал, что показателями качества оказываемых услуг и выполняемых работ являются:

• — выполнение показателей объёма оказываемых услуг (работ);
• — наличие профессиональных кадров;
• — выполнение программ;
• — итоги учебной деятельности (успеваемость);
• — использование инновационных технологий (данет).

На уровне образовательного учреждения основным показателем качества образования становится успеваемость. Показатели, характеризующие качество государственной услуги в государственных заданиях образовательных учреждений Центрального района включают выполнение программы и наполняемость учреждения. Ни один, ни другой показатель в действительности не характеризует качество образования. Показателями качества предоставляемой государственной услуги в государственных заданиях учреждений Кировского района являются; укомплектованность образовательного учреждения педагогическими кадрами, полнота реализации образовательных программ и уровень их освоения — та же успеваемость. Успешность освоения основных образовательных программ начального основного и среднего (полного) общего образования — основной показатель качества выполнения государственного задания в общеобразовательных учреждениях Выборгского района. В государственных заданиях Московского района к показателям качества государственной услуги (работы) отнесены:

• — полнота и эффективность использования бюджетных средств;
• — доля фактического количества потребителей государственной услуги к плановому количеству;
• — укомплектованность штата;
• — доля сотрудников, имеющих категории, к общему количеству сотрудников;
• — средняя наполняемость классов;
• — доля выпускников ГОУ, сдавших ЕГЭ по русскому языку, в численности выпускников, участвовавших в ЕГЭ по этому предмету;
• — доля выпускников ГОУ, сдавших ЕГЭ по математике, в численности выпускников, участвовавших в ЕГЭ по этому предмету.

Первые два показателя характеризуют финансово-хозяйственную деятельность учреждения. Следующие два — обеспечение кадровых условий реализации образовательных программ. Средняя наполняемость класса не оказывает прямого влияния на качество образования, но характеризует выполнение требований санитарных правил и норм. Последние два показателя определяют качество результатов образовательной деятельности в соответствии с установленными нормами.

Анализ показателей качества оказываемой государственной услуги (выполняемой работы) в общеобразовательных учреждениях пяти районах Санкт-Петербурга показывает, что единого подхода к оценке качества в районах города нет. Государственное задание как механизм управления качеством образования используется недостаточно или формально.

Функциональные обязанности сотрудников районных отделов связаны с созданием условий реализации основных образовательных программ в соответствии с требованиями ФГОС. Материально-технические условия должны обеспечивать соблюдение требований:

• — санитарно-эпидемиологических (к условиям и организации обучения);
• — пожарной и электробезопасности;
• — сохранения здоровья обучающихся и охраны труда работников образовательных учреждений;
• — своевременных сроков и необходимых объёмов ремонтных работ.

Материально-техническое оснащение образовательного процесса осуществляется, главным образом, за счет выделяемых бюджетных средств, основным распорядителем которых является администрация района Санкт-Петербурга.

Требования к кадровым условиям включают:

• — укомплектованность образовательных учреждений педагогическими, административными и иными работниками;
• — уровень квалификации педагогических и иных работников образовательных учреждений;
• — непрерывное профессиональное развитие педагогов.

Создание условий для непрерывного профессионального развития педагогов на уровне администраций районов Санкт-Петербурга обеспечивается деятельностью Информационно-методических Центров. Соответствие уровня квалификации педагога высшей или первой квалификационным категориям устанавливается в ходе аттестации. Контроль соблюдения порядка и сроков аттестационных процедур осуществляется специалистами Отделов образования.

Специалисты Отделов образования контролируют организацию образовательного процесса в подведомственных учреждениях, своевременное прохождение процедур лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, обеспечивают координацию действий по подготовке и проведению государственной итоговой аттестации. Отдельное внимание на уровне районов Санкт-Петербурга уделяется антикоррупционной деятельности, которая имеет опосредованное влияние на качество образования. Организация деятельности по сопровождению инофонов в образовательном процессе на уровне района является управленческим воздействием на один из значимых факторов качества образования — контингент обучающихся.

В системе управления качеством образования важнейшее значение отводится планированию и целеполаганию. На уровне районов города функция планирования связана с разработкой Программ развития. В 70% исследуемых районов Санкт-Петербурга Программа развития доступна для ознакомления. Программы развития систем образования на уровне районов Санкт-Петербурга разработаны в соответствии с программными документами федерального и регионального уровней (Приложение 1). Поэтому целевые установки Программ совпадают со стратегическими целями развития российского образования в целом. В 100% анализируемых Программ основной целью развития районной системы образования декларируется повышение качества образования. Для достижения обозначенной цели ставятся задачи: создания условий, повышения вариативности и доступности качественного образования, развития системы управления качеством. Учитывая, что выполнение функций планирования качества, организации деятельности образовательных организаций в части нормирования содержания и объёмов учебного материала, педагогической деятельности, установления санитарных правил и норм организации образовательного процесса, охраны труда, пожарной безопасности, системы оплаты труда, контроля и оценки результатов общего образования выходят за рамки полномочий Отделов образования администраций районов, идея развития системы управления качеством на уровне района носит декларативный характер. Управлять качеством на уровне района можно, воздействуя на компоненты качества: кадры, материально-технические, психолого-педагогические, информационно-методические условия реализации основных образовательных программ общего образования. Во всех рассмотренных Программах задачи реализуются через проекты по качеству. Критерии оценки эффективности реализации проектов в большинстве случаев не позволяют такую оценку произвести.

Для выяснения реальных возможностей управления качеством образования на уровне района Санкт-Петербурга проведено углублённое интервьюирование одиннадцати действующих и бывших начальников Отделов образования администраций по пяти районам Санкт-Петербурга (Приложение 2). Обоснование выбора интервьюируемых — управленцы высшего звена на уровне районной образовательной системы. Их мнение имеет первоочередное значение для решения задач исследования, поскольку ответы руководителей наиболее достоверны. Был выбран этот метод исследования, поскольку при ограниченном количестве респондентов не представляется возможным сделать большую выборку. А информация должна быть значимой и объективной.

На вопрос: можно ли управлять качеством образования на уровне района Санкт-Петербурга, трое из опрошенных ответили — нет, трое — да. Остальные конкретизировали ответ, отметив, что на уровне района можно управлять условиями и процессом образования. На вопрос: влияет ли качество управления районной образовательной системой на качество образования, десять из одиннадцати респондентов однозначно ответили — да. Один ответ, вероятно, можно отнести к категории отрицательных: «Уверена, что на качество районный Отдел образования влияет гораздо меньше, чем само образовательное учреждение или Комитет по образованию. Причина в разграничении полномочий».

Анализ ответов респондентов на вопросы интервью позволяет сделать следующие выводы:

• 1. Процесс управления качеством образования основан на реализации основных управленческих функций: анализ, планирование, организация, стимулирование (мотивация), контроль, анализ.
• 2. На уровне района мегаполиса можно управлять созданием условий: кадровых, материально-технических, информационных, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие образовательных учреждений.
• 3. Основным фактором, влияющим на качество образования, является кадровый состав.
• 4. Планирование качества образования на уровне района возможно с учетом особенностей района, но ограничено имеющимися полномочиями.
• 5. Качественному образованию соответствуют: квалифицированные и мотивированные педагоги, хорошая материально-техническая оснащенность, эмоционально-привлекательная информационно-образовательная среда, продуманная образовательная программа.
• 6. Приоритеты распределения финансовых средств в районах связаны с выполнением предписаний контролирующих органов, обеспечением обучающихся учебниками и учебными пособиями, проведением ремонтных работ, техническим оснащением учреждений в соответствии с требованиями ФГОС.
• 7. Стимулирование является важной управленческой функцией, которая может реализоваться на уровне района. Материальное стимулирование создаёт условия для интересной работы, моральное — основа саморазвития.
• 8. Оценка качества образования в районах, как правило, направлена на результаты образовательной деятельности: учебные достижения (результаты ГИА, олимпиадного движения), участия в конкурсах Приоритетного национального проекта «Образование», педагогических достижений, творческих конкурсах педагогов и учащихся. Выпускаются информационные сборники, формируются рейтинги образовательных учреждений.
• 9. Не все респонденты согласны с влиянием состава семей обучающихся на качество образования. Этот фактор практически не учитывается в районах при оценке качества образования, в управленческой деятельности.
• 10. Качество образования зависит от качества управления.

Выводы по параграфу:

• 1. В районах Санкт-Петербурга реализуется линейно-функциональная система управления образованием (Рис. 1), достоинствами которой являются оперативность принятия решений и выполнение указаний, а недостатками — дублирование управляющих функций, что приводит к размытости ответственности за качество образования.
• 2. Функции Отделов образования районов Санкт-Петербурга связаны с обеспечением доступности образования и созданием условий, необходимых для осуществления образовательной деятельности. Специалистов, курирующих вопросы качества образования в Отделах нет. Отсутствие управления качеством образования как отдельной функции должно компенсироваться требованием ко всем специалистам по достижению поставленных целей, в соответствии с их функциями по факторам и компонентам качества, что согласуется с концепцией всеобщего менеджмента качества.
• 3. Количество образовательных учреждений на одного специалиста Отдела образования варьирует от 4,1 в Курортном до 18,4 в Адмиралтейском, что свидетельствует о разной интенсивности труда и объёме выполняемой работы, но не может служить критерием её качества.
• 4. У районов с высоким качеством результатов образования по результатам ЕГЭ отношение количества образовательных учреждений к количеству специалистов Отдела образования составляет около 10.
• 5. Основной целью развития образования на уровне районов Санкт-Петербурга декларируется повышение качества образования. Достижение цели может быть обеспечено через реализацию проектов, оказывающих воздействие на факторы и компоненты качества.

Рис. 1. Структура управления образованием на уровне района