Анализ деятельности органов местного самоуправления в сфере кадрового обеспечения

Организация кадров муниципального управления

Формирование новой модели муниципального управления, реформирование государственной и муниципальной службы России и ее аппарата невозможны без существенного обновления руководящих кадров, без наполнения органов местного самоуправления лицами способными на деле обеспечить успешное проведение социально-экономических и политических реформ.

Общество объективно заинтересовано в том, чтобы на государственной службе находились профессионально подготовленные люди. Добиться же подобного эффекта можно только при условии применения эффективных технологий формирования кадрового состава органов государственной власти и управления. К сожалению, в современной России далеко не каждая муниципальная структура может продемонстрировать действенность подобных методик; очень часто подбор кадров остается одной из самых проблемных направлений деятельности органов муниципальной власти.

В этом отношении может быть признана показательной практика работы с персоналом в Администрации Республики Башкортостан. В целях привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов главным управлением государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации республики разработан и на протяжении нескольких последних лет с успехом реализуется детальный механизм подбора кадров для работы в аппарате Администрации республики. Основными элементами данного механизма являются набор кандидатов на вакантные должности, отбор персонала и ряд дополнительных процедур приема на государственную службу.

В основу рекомендаций по определению штатной численности органов муниципального управления республики положен принцип многокритериевого измерения. В системе муниципального управления действуют разные по своему профилю органы и структурные подразделения (экономические, социальные, жилищно-коммунальные и др. службы). Поэтому в отношении каждого из данных структур критерии определения их штатной численности будут различны.

Так, численность аппарата администраций муниципальных образований корректнее всего, по мнению специалистов сектора муниципальной службы, привязать к численности населения, проживающего в границах муниципальной территории. В этом случае могут быть разработаны некие типовые («нормативные») структуры аппаратов, скажем, по городским и сельским территориям с определенной численностью наличного населения, а далее на их основе с учетом поправочных коэффициентов (на увеличение или понижение численности населения территории) произведен перерасчет численного состава аппаратов администраций по другим муниципальным образованиям региона.

Задача несколько усложняется, если в рамках одной территории присутствует одновременно и городская, и сельская инфраструктура. Здесь механизм расчета будет более сложным. Потребуется ввести в методику ряд дополнительных поправочных коэффициентов. Данные коэффициенты должны будут учитывать такие факторы, как соотношение городского и сельского населения муниципального образования, общая численность наличного населения в муниципальном образовании, возможно — другие показатели.

Если задаться целью разработать методику определения лимита численности, например, финансовых органов муниципальных образований, то подход здесь будет несколько иным. Так, министерство финансов Республики Башкортостан при разработке нормативов численности работников районных и городских финансовых органов предлагает все муниципальные образования республики разделить на три обособленные группы, исходя из следующих показателей:

• — объем местного бюджета по доходам;
• — объем местного бюджета по расходам;
• — количество постоянных бюджетополучателей.

В зависимости от количественной оценки этих показателей каждой территории присваивается определенная «весовая категория» (количество баллов). Далее, исходя из полученной оценки, определяется расчетная численность работников финоргана для каждой территории по следующей формуле:

.

где Nj — лимит численности работников управленческого персонала по j-ой территории;

Сi — суммарное количество баллов по j-ой территории;

n — количество показателей, используемых для определения норматива;

k — коэффициент приведения, рассчитываемый как k=Nmin/ Сmin, где.

Nmin — минимально необходимая численность финоргана для осуществления его функций*;

Сmin — минимальное количество баллов по j-ой территории**;

• *) — для районов Nmin = 8 ед., для городов Nmin = 8,5 ед.
• **) — для районов Сmin = 5 баллов, для городов Сmin = 3 балла. Согласно формуле лимит численности финансового органа определяется путем умножения количества баллов, полученных по j-ой территории на коэффициент привидения (k), который, в свою очередь, рассчитывается как отношение минимально необходимой численности финоргана (условного) для осуществления его функций к минимальному количеству баллов, полученному по j-ой территории.

Представляется, что подобные методики имеет смыл разработать и другим структурным подразделениям Администрации Республики Башкортостан. Их обобщение может привести к выработке единого целостного подхода к определению штатной численности органов муниципального управления республики, что создаст исходные предпосылки для научного выявления потребности органов муниципального управления в квалифицированных кадрах и послужит надежным ориентиром для работы по набору претендентов на вакантные должности муниципальной службы.

На сегодняшний день Администрация Республики Башкортостан широко использует три источника набора кадров:

• — резервный;
• — внутренний;
• — внешний.

Кадровый резерв — это группа перспективных работников, предназначенных для замещения определенных должностей муниципальной службы.

Формирование состава кадрового резерва в структуре Администрации Республики Башкортостан осуществляется в два последовательных этапа:

I этап — поиск, предварительный набор, изучение и оценка потенциально возможных кандидатур специалистами отдела отбора и подготовки кадров главного управления муниципальной службы, организационной и кадровой работы с участием руководителей соответствующих структур. На данном этапе осуществляется работа с источники формирования кадрового резерва. Такими источниками являются базы данных кадровых служб аппарата Администрации республики:

— успешно работающих муниципальных служащих;

успешно работающих руководителях, специалистах и предпринимателях предприятий и организаций республики, по отраслевому и профессиональному признакам;

• — студентах старших курсов базовых для отрасли высших учебных. заведений республики;
• — выпускниках Президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, по профессиональному признаку.

II этап — комплексная, всесторонняя оценка всей информации о квалификационном уровне, профессиональных, деловых, нравственных и личностных качествах работника, а также оценка конкретных результатов его трудовой деятельности. На этом этапе для отбора кандидатов в кадровый резерв специалисты главного управления муниципальной службы используют широкий спектр методов, в частности:

Методы экспертных оценок.

В этом случае хорошо знающие кандидата, высокопрофессиональные специалисты оценивают его по заранее определенным критериям, в числе которых: профессиональные знания и опыт работы, общекультурные качества, коммуникабельность, управленческие качества и способности, законопослушность, порядочность в межличностных отношениях, умение работать в команде, инновационность мышления, способность брать на себя ответственность, инициативность, целеустремленность, собранность, стрессоустойчивость, внимательность, аккуратность в работе, а также другие качества, профессионально значимые для данной конкретной должности.

Изучение продуктов деятельности кандидата.

К ним следует отнести научные работы, отчеты, проекты, справки, доклады, выступления претендента. При целенаправленном, внимательном изучении они способны дать большую информацию, как о профессиональных, так и о личностных качествах кандидата.

Метод психологического тестирования.

Метод собеседования.

Метод собеседования во многом сходен с методом экспертных оценок.

Отличие заключается в том, что проводящий собеседование специалист не знает кандидата. При проведении собеседования целесообразно:

— последовательно проводить собеседование нескольким специалистам с одним кандидатом,.

— иметь перечень качеств специалиста, подлежащих изучению.

— проводить сравнительный анализ результатов собеседования одного и того же кандидата с разными специалистами.

По итогам оценки претендентов для зачисления в кадровый резерв делается вывод о потенциальных возможностях кандидата обеспечить замещение определенной государственной должности.

Обычно в кадровый резерв Администрации Республики Башкортостан подбираются не менее двух-трех кандидатур на каждую должность, в том числе готовых к назначению на должность в ближайший период (ближний резерв) и для выдвижения на перспективу (дальний резерв). Для этого создаётся карта персонала, в которой по каждой должности сконцентрированы следующие сведения о работнике: 1) возраст; 2) стаж работы в данной должности; 3) варианты повышения в должности (сейчас, через год, в перспективе); 4) время окончания службы. Такая информация позволяет выявить текущие и перспективные потребности в кадрах.

Если резерв в кадрах исчерпан. Администрация обращается к внутреннему источнику набора, т. е. работающим в ней кандидатурам. Это могут быть самовыдвиженцы. Их назначение осуществляется быстро. Однако в данном случае ограничивается приток «свежих» сил. Это могут быть и люди, рекомендованные руководством, которому известны сильные и слабые стороны кандидата. Но в данном случае зачастую приходится идти на увеличение затрат по повышению квалификации специалистов.

Если становится ясно, что из числа работающих нет подходящих кандидатур, работники кадровой службы Администрация республики обращаются к внешнему источнику набора, используя следующие типы контактов:

Невостребованные претенденты — в группе людей, кто уже рассматривался ранее, могут появиться достойные кандидатуры. Их интерес уже известен, что облегчает работу «кадровиков».

Бывшие служащие — используются тогда, когда требуется персонал на неполное рабочее время, с гибким графиком работы для удовлетворения наиболее острых потребностей организации.

Контакты работающих служащих. В этом случае государственные служащие обращаются к семье, друзьям или другим лицам, рекомендуя им обратиться с заявлением о приеме на работу. Через них кандидаты получают подробную информацию об Администрации и требованиях к работе.1¹ Зинченко Г. П. Как изменить работу чиновников. Ростов-на-Дону, 2006.С.105−106.

После набора кандидатов начинается процесс отбора персонала.

Отбор представляет собой систему процедур, способствующих формированию такого состава кадров, качественно-количественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам Администрации Процесс отбора — это идентификация, сопоставление требований должности с характеристиками конкретного человека.

В России до принятия Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», требования при отборе кандидатов на должности в государственный аппарат разрабатывали сами министерства и ведомства. Единых требований не существовало методические рекомендации по их научно-обоснованной разработке отсутствовали. Как правило, начальник лично беседовал с претендентами и сам их распределял, руководствуясь интуицией. Решения принимались на основе симпатий и антипатий начальника. Позднее стали создаваться различные методики отбора, направленные на то, чтобы помогать этим инстинктивным решениям.

На сегодняшний день требования к муниципальным служащим в Российской Федерации определены Федеральными законами «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Указом Президента РФ «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996 г. № 123, нормативно — правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству квалификационными требованиями к государственным служащим, замещающим государственные должности государственной службы, являются:

• — уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы и муниципальных должностей муниципальной службы;
• — стаж и опыт работы по специальности;
• — уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъектов РФ, нормативных документов местного самоуправления.

В отдельных регионах России к этой группе официальных, формальных факторов отбора на должности муниципальной службы добавляются и специфические, неформальные требования. Так, например, в республиках Северного Кавказа существенную играют:

• * возрастной фактор: мужчина до 35 лет на Кавказе ориентируется на поведение старших, поэтому наилучший возраст для госслужбы — 40−55 лет;
• *фактор знатности и влиятельности рода, нахождение его представителей в центральных и республиканских органах власти;
• * фактор личной преданности и ее проверки в экстремальных условиях;
• * фактор оседлости: на руководящие должности практически не попадают люди, проживающие в данной местности менее 10−15 лет;
• * фактор богатства, особенно на республиканском уровне;
• * умение защитить себя и свою семью.

Показательно, что в последнее время наметилась определенная тенденция превращения данных факторов из латентных в явные и даже формальные.

Наиболее эффективной формой поиска кандидатов на государственную службу выступает конкурсный отбор персонала. Конкурс — выбор из числа претендентов на занятие должностей в структурах государственной службы наиболее достойных. При проведении конкурса осуществляются оценка и диагностика профессиональных, деловых, личных качеств кандидатов по специальным методикам. В результате сравнения итоговых оценок с требованиями к должности определяется приоритетность кандидатов на замещение этой должности.

Использование конкурсных процедур в нашей стране значительно активизировалось после принятия Федерального закона «Об Основах государственной службы в Российской Федерации», в период осуществления которого была разработана правовая и методическая база и наработан опыт их применения. Свое развитие эта практика получила при формировании кадрового состава аппаратов полпредов Президента в Приволжском Южном и других федеральных округах, при замещении вакантных должностей в администрациях северокавказских регионов Федерации.1¹ Сидоренко И. Н. Конкурсный отбор на службу: практика и проблемы//Проблемы развития и реализации кадровой политики, совершенствование государственной и муниципальной службы Ставропольского края. Ростов-на-Дону-Пятигорск, 2007.С.43.

На каждом этапе конкурсного отбора персонала применяются определенные методы. Так, на втором этапе отбора проводится конкурс документов, цель которого — определение соответствия кандидата требованиям по чисто формальным признакам, подтвержденным копиями документов. При этом обращается внимание на:

• — совпадение конкретных характеристик, отраженных в различных документах;
• — реальный статус законченных кандидатом учебных заведений и бывших мест трудовой деятельности;
• — для кандидатов, не имеющих стажа государственной службы, наличие опыта который может быть использован на новом рабочем месте;
• — склонность кандидата к регулярной смене места работы;

темпы служебного роста в первые пять-семь лет трудового стажа.

Более сложен в организационном плане третий этап конкурсного отбора персонала. Он предполагает прохождение претендентом на должность нескольких последовательных туров:

• 1. Предварительное собеседование с претендентом, имеющее целью выяснение вопросов, возникших в процессе заочного (по его документам) знакомства с кандидатом. В ходе беседы уточняются сведения по качеству полученного образования, предыдущим местам работы. Особое внимание обращается на попытки опрашиваемого уйти от детального ответа, общие фразы, неуверенность, и наоборот, умение держаться в незнакомой обстановке, общий кругозор, интересы, интеллектуальный уровень, быстроту реакции, степень коммуникабельности и т. д.
• 2. Тестирование, как метод отбора, дающий возможность выявить не только очевидные, но и скрытые качества претендента, включая и нераскрытый, порой им самим неосознаваемый потенциал. Отвечая на соответствующие вопросы в условиях ограниченного времени, тестируемый часто вынужден использовать не только базовые знания, общую эрудицию и опыт, но и интуитивное представление о существе вопроса и собственные поведенческие модели. Это помогает оценить следующие качества претендента:
  • — общий интеллектуальный уровень;
  • — качества, в том числе и скрываемые в обычных условиях (повышенное честолюбие, нежелание брать на себя ответственность, эгоцентризм и т. д.);
  • — общепрофессиональные качества (эрудированность, способность к логическому мышлению и т. п.);
  • — управленческие качества (потенциал лидера, способность к принятию нестандартных решений, творческий характер мышления);

Следует заметить, что результаты тестирования в процессе отбора имеют лишь вспомогательное значение.

• 3. Оценка по рефератам. При этой процедуре кандидатам, независимо друг от друга, предлагается изложить свою программу работы, в случае их назначения. Им ставятся одинаковые вопросы, касающиеся будущей работы, с целью сопоставления ответов по следующим параметрам:
  • — оценка кандидатом на должность основных целей и задач подразделения по месту будущей работы;
  • — выбор перспектив улучшения деятельности подразделения и средств их достижения;
  • — основные направления в его предполагаемой деятельности;
  • — требования к деловым и личностным качествам своих коллег по работе.
• 4. Окончательное собеседование. Имеет целью уточнение невыясненных до конца и возникших в ходе промежуточных процедур вопросов и принятие окончательного решения. До этого этапа управление по работе с кадрами Администрации республики должно передать в государственную конкурсную комиссию результаты уже завершенных процедур отбора, а также сформулировать свое мнение по кандидатурам. Принятие окончательного решения, как правило, предлагается в форме рекомендации о принятии на работу кандидата, победившего в конкурсе:
  • -с обязательным испытательным сроком;
  • — с предварительным профильным обучением и стажировкой;
  • -без каких-либо предварительных условий.

Практика показывает, что конкурсное замещение вакантных должностей государственной службы, является наиболее эффективным способом формирования кадрового состава органов управления. Однако, несмотря на это, конкурсная система отбора кандидатов в аппарат и органы администрации Республики Башкортостан, практикуется пока мало. В основе назначения на должность все еще по большей части лежит единоличное решение руководителя органа управления.

При этом процедура найма на работу также как и конкурсный отбор, состоит из нескольких ступеней, которые последовательно проходят заявители. На каждой ступени отсеивается часть заявителей или же они отказываются от процедуры, принимая другие предложения.

Типичный процесс принятия решения по отбору, который практикует главное управления муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации Республики Башкортостан, включает семь последовательных этапов:

Предварительная отборочная беседа.

Заполнение бланка заявления и автобиографической анкеты.

Беседа по найму Тесты по найму.

Проверка рекомендаций и послужного списка.

• 6. Медицинский осмотр.
• 7. Принятие решения.