Методы оценки финансовых последствий социальных рисков утраты заработной платы в связи со старостью, инвалидностью, утратой кормильца

И УХОДОМ

Пенсионное страхование и обеспечение в России: состояние и основные проблемные узлы

Пенсионное обеспечение и его основные институты (государственное социальное обеспечение и пенсионное страхование) являются важнейшими компонентами доходов пожилого населения, определяют уровень и качество жизни пенсионеров, существенно влияют на сбалансированность государственных финансов, федеральные и региональные бюджеты.

Право на пенсионное обеспечение, установленное национальными законодательствами большинства стран мирового сообщества, является одним из базовых и неотъемлемых прав человека¹, что конкретизировано и закреплено в базовых конвенциях и рекомендациях Международной организации труда^[1][2], а в дальнейшем подтверждено и развито в Европейском кодексе социального обеспечения и Европейской социальной хартии^[3].

При этом пенсионное обеспечение является самым крупным элементом систем социальной защиты с позиции выделяемых финансовых ресурсов и масштабов охвата населения страны.

Уровень пенсионного дохода должен обеспечивать не просто реализацию минимальных потребностей, а адекватный уровень замещения пенсией заработной платы, достаточный для привычного и достойного образа жизни. Подчеркивая обязательность предоставления гарантий минимального уровня дохода пенсионеров, Европейская социальная хартия, Европейский кодекс социального обеспечения вслед за конвенциями и рекомендациями МОТ определяют минимальные стандарты компенсации утраченного заработка в рамках пенсионных систем.

Введение

обязательного пенсионного страхования в Германии в 1891 г. стало поворотным этапом в материальном обеспечении пожилых наемных работников. С этого времени старость перестала быть синонимом бедности. «Чудодейственным механизмом» стал институт обязательного социального (коллективного) пенсионного страхования заработков работающих от рисков их утраты в случаях старости, инвалидности или потери кормильца. Для этого им и их работодателям законодательно вменялась обязанность ежемесячно на протяжении всего периода трудовой деятельности вносить страховые взносы (в размерах, равных примерно 10% от заработной платы работника, — всего 20%) в пенсионные фонды, организация деятельности которых регулировалась законодательно и находилась под строгим контролем застрахованных лиц, работодателей, пенсионеров и государства.

Другими словами, был создан эффективный механизм резервирования и сохранности финансовых ресурсов на протяжении всего страхового периода жизни данной возрастной популяции, что в отечественных условиях составляет 70—80 лет, а в западных странах порядка 80—90 лет. Социальное пенсионное страхование в ходе своего становления и функционирования на протяжении последних 130 лет существования в странах Западной Европы и более 90 лет в России продемонстрировало свои высокие адаптационные возможности. При этом оно учитывает как личные, так и коллективные интересы, обеспечивает текущую и долговременную финансовую устойчивость наиболее крупных средств финансовой системы страны.

Важнейшими принципами организации института обязательного социального пенсионного страхования являются:

• — достижение сбалансированности всей совокупности взносов и выплат (принцип эквивалентности государственных пенсионных обязательств накопленным пенсионным правам застрахованных лиц) отдельных видов социального пенсионного страхования (как правило, в масштабах профессиональных групп работающих или национальных систем пенсионного страхования;
• — проявление страховых отношений в двух формах — уплате взносов и выплате пенсий, основанных на учете персонифицированных пенсионных накоплений (прав) каждого застрахованного лица, а также солидарного перераспределения ресурсов (в случаях ранних форм инвалидности или смерти застрахованного лица в пользу членов его семьи);
• — включение соответствующих страховых платежей в необходимый продукт, а на уровне предприятий — в издержки производства (себестоимость продукции и услуг), что увязывает социально-трудовые и социально-страховые механизмы в форме сбалансированного во времени резервирования и расходования части оплаты труда между застрахованными работниками и пенсионерами.

Объединение усилий работников и работодателей по резервированию финансовых средств на пенсионное обеспечение в пользу работников — это суть экономического, финансового и правового механизма обязательного пенсионного страхования. Для его применения промышленно развитые страны в течение примерно 50 лет (конец XIX — начало XX в.) решили крупную задачу цивилизационного масштаба по увеличению заработной платы наемным работником до приемлемого уровня с тем, чтобы работники могли участвовать своими взносами в накоплении ресурсов на свое пенсионное обеспечение.

В СССР финансирование пенсионного обеспечения производилось на одну треть предприятиями, а на две трети за счет общих налогов, что во многом объясняется крайне заниженной заработной платой. Данный системный недостаток продолжает блокировать развитие пенсионного страхования в России и сегодня. Заниженный размер заработной платы для примерно, 50—60% работающих по найму, а также высокая ее дифференциация между крайними децилями, устойчиво сохраняющаяся на уровне 16 и более раз, препятствуют применению принципа личной ответственности работника за свое пенсионное страхование.

Пенсионная система, по мнению МОТ, должна быть построена на основе баланса интересов застрахованных лиц и страхователей, плательщиков страхового взноса, с одной стороны, и получателей пенсий и пособий — с другой, обеспечивать гарантию определенного уровня замещения заработной платы при наступлении страхового события, одновременно гарантируя минимальный уровень дохода для всех участников системы.

Во многом схожие критерии для оценки пенсионных систем и проводимых или разрабатываемых пенсионных реформ предлагают и специалисты Всемирного банка^[4]. В докладе «Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе» отмечается, что целью функционирования пенсионной системы является обеспечение достаточных, приемлемых с точки зрения затрат, устойчивых и надежных пенсионных выплат.

Под достаточной подразумевается система, способная реализовать основные цели пенсионного обеспечения и предоставить пенсионные выплаты всем группам населения. Система пенсионного обеспечения предназначена для защиты от бедности лиц пожилого возраста в масштабах всей страны, ее основная задача — обеспечить уровень дохода, сопоставимого с доходом в течение трудовой жизни, т. е. гарантировать компенсацию утраченного заработка, или, в терминологии, используемои многими экспертами, создать надежный механизм выравнивания уровня потребления в течение жизненного цикла для большинства населения.

Под приемлемой с точки зрения затрат пенсионной системой подразумевают, что она должна соответствовать финансовым возможностям граждан и общества (т. е. быть экономически приемлемой для предпринимателей и работников).

Все еще недостаточно страховой характер института пенсионного страхования в России приводит к тому, что пенсия для большинства пенсионеров замещает только треть от весьма скромной по размеру заработной платы, получаемой перед выходом на пенсию.

Пенсия позволяет решать задачу борьбы с бедностью, но никак не страхования, поскольку минимальными стандартами для того, чтобы этот вид социальной защиты можно было назвать пенсионным страхованием, Международная организация труда определяет коэффициент замещения в размере не менее 40% от средней заработной платы квалифицированного рабочего обрабатывающих отраслей экономики^[5].

Столь существенный разрыв достигнутого в России коэффициента замещения и минимально рекомендуемого МОТ следует скорректировать на продолжительность страхового стажа, который Конвенцией № 102 определен в 30 лет, а в России коэффициент замещения составляет 34% при средней продолжительности стажа в 36 лет. Иначе говоря, фактическое отставание коэффициента замещения в России достигает не менее 10 процентных пунктов, т. е. практически на треть меньше, что не позволяет трактовать институт пенсионного страхования в России страховым по своей социально-экономической сути.

Размер пенсий в России существенно уступает не только ЭРС, но и многим развивающимся странам. Поэтому 15 млн пенсионеров продолжают официально работать, а значительная их часть трудится без оформления трудовых книжек.

Что касается неработающих пенсионеров, а это около 60% от их общей численности, то по натуральному потреблению их можно определить как бедную категорию населения, которая вынуждена большую часть доходов расходовать на питание (примерно 55% от размера получаемой пенсии), сокращать необходимые расходы на лечение и лекарства, оздоровление и отдых, что существенно понижает качество их жизни по сравнению с периодом трудовой деятельности.

Несмотря на некоторый рост абсолютных размеров пенсий, вряд ли существующий уровень пенсий можно считать достаточным и приемлемым. Что касается относительного уровня пенсий, то коэффициент замещения снижается, и нет никаких оснований ожидать его увеличения в будущем.

Следует учесть, что экономический механизм социального пенсионного страхования зиждется на принципах эквивалентности (между взносами и выплатами) и солидарного перераспределения ресурсов (между застрахованными с высокими и низкими доходами, здоровыми и больными, работающими и безработными).

Для достижения баланса интересов требуется соблюдение ряда условий: вычленения и группировки социальных рисков, однотипных по природе и уровню; определения диапазона величин заработной платы, которая служит базой начисления страховых платежей; нормативного установления уровня страховых выплат и их пропорций по отношению к заработной плате.

Устройство пенсионных институтов зависит от форм и условий занятости, а также величины заработной платы и других доходов населения, которые определяют возможности применения различных способов финансирования: обязательного социального (коллективного) пенсионного страхования, личного страхования и государственного пенсионного социального обеспечения, а также упорядочения их на основе соответствующей архитектурного построения.

Изменение структуры занятости, снижение доли наемных работников и феномен старения населения усугубляют ситуацию. Так, значительно возросший удельный вес пенсионеров по отношению к застрахованным работникам приводит к высокой и стабильной динамике увеличения требующихся финансовых ресурсов. Это вызывает необходимость трансформации существующей системы государственного социального обеспечения в направлении пенсионного страхования, формирования новой модели распределения финансовой нагрузки между основными субъектами правоотношений.

Динамика изменения размера пенсий с позиции их покупательной способности и замещения заработной платы за 27-летний период с 1990 по 2017 г. свидетельствует о снижении потенциала государственного пенсионного обеспечения и пенсионного страхования (табл. 9.1).

Таблица 9.1

Динамика изменения размера пенсий с позиции их покупательной способности и замещения заработной платы в период 1990—2017 гг.

Источник: данные Пенсионного фонда РФ.

Данная неблагоприятная тенденция снижения коэффициента замещения прогнозируется и в долгосрочной перспективе. По актуарным оценкам Всемирного банка^[6], коэффициент замещения будет снижаться: с 37% в 2012 г. до 26% в 2025 г., до 25% в 2030 г. и до 23% в 2040 г.

Аналогичные оценки сделаны и Пенсионным фондом РФ. Согласно им коэффициент замещения будет снижаться с 33% в 2018 г. до 25% в 2030 г. (см. прил. 2, табл. П2.14). Это свидетельствует о том, что большинство работающих не сможет себе заработать достойную пенсию.

Кроме того, финансовое состояние Пенсионного фонда РФ характеризуется все возрастающим дефицитом, составляющим порядка трети от требуемых страховых ресурсов, который пока покрывается за счет государственного бюджета.

При этом в долгосрочном плане рост доли дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ может возрасти до половины от требуемых страховых ресурсов (см. прил. 2, табл. П2.15), а поэтому сегодняшним работникам имеет смысл задуматься об участии в дополнительном добровольном пенсионном страховании, корпоративном или личном.

Экспертные оценки и отдельные социологические опросы свидетельствуют о том, что лица старшего поколения в России располагают довольно низкими доходами. Структура их потребительских расходов отличается гипертрофированными долями затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства пенсионеров не доступны.

Ухудшает ресурсные возможности многих пожилых людей и то, что в России семьи одиноких пенсионеров — довольно распространенное явление, так как мужчины живут на 12 лет меньше женщин. Низкий размер пенсий вынуждает пенсионеров продолжать работать и по достижении пенсионного возраста. Большинство из них заняты на низкооплачиваемой и непрестижной работе.

Данные специальных обследований дают основание выделить одиноких пожилых пенсионеров (почти 90% которых составляют женщины) в группу наиболее уязвимых, с точки зрения бедности.

Основными, взаимообусловленными факторами бедности среди лиц пенсионного возраста являются:

• — экономические — низкая заработная плата, безработица, неразвитые страховые механизмы, низкие размеры пенсий;
• — демографические — неполные семьи, семьи с высокой нагрузкой иждивенцев, старшее поколение со слабыми позициями на рынке труда;
• — регионально-географические — депрессивные монопромышленные регионы, дотационные регионы с низким экономическим потенциалом, северные регионы, зависимые от централизованных поставок продовольствия и ресурсов.

Для современной пенсионной системе России присущи свойства как прежней советской пенсионной системы, так и черты формирующихся новых страховых институтов. Она уже не «советская государственная система социального обеспечения», но еще и не «страховая». Ее промежуточный, переходный характер связан с незавершенностью реформ в сфере доходов и занятости населения, а также налоговой системы.

Охват работающего населения пенсионным страхованием служит одним из важнейших критериев эффективности национальных пенсионных систем. В послевоенный период ЭРС решили задачу массового охвата пенсионным страхованием в формальном секторе экономики (порядка (80—90%) и приемлемого охвата (40—60%) самозанятого населения в неформальном секторе.

Рис. 9.1. Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров в 2010—2020;е гг.

В России эти стандарты сегодня не выдерживаются. Большинство экспертов и официальная статистика отмечают, что в формальном секторе в качестве системных недостатков организации доходов населения выступает значительная доля «серой заработной платы» (до 40—50% от общего объема по стране). Кроме того, охват пенсионным страхованием самозанятого населения и населения, работающего в неформальном секторе, составляет порядка 15—20% от общей их величины, что оценивается как крайне неудовлетворительная величина. На конец 2017 г. реально пенсионным страхованием в России охвачено не более 65—70% от общей численности экономически активного населения, что свидетельствует о накоплении кризисных последствий складывающейся ситуации в области пенсионного обеспечения в стране.

Таким образом, отечественная пенсионная система как с позиции размера пенсий, так и с позиции финансовой стабильности существенно уступает пенсионным системам стран Запада. Совокупный потенциал ее пенсионных институтов намного ниже (в 1,5—2 раза), чем потенциал таких стран, как Германия и Великобритания (рис. 9.1).

Опыт ЭРС свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они расходуют ресурсы, оцениваемые по объему в 14—20% ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии —16,8% ВВП, во Франции — 17%, в Австрии —18%, в Италии — 20%. В России на пенсионное обеспечение тратится не больше 10% ВВП. При этом в ЭРС институт обязательного социального пенсионного страхования играл, играет и будет в ближайшие 50 лет играть роль основного пенсионного института, поскольку выгодно сочетает в себе сильные стороны личных и коллективных усилий страхователей. Во-первых, личную ответственность работников и работодателей, а вовторых, солидарную взаимопомощь всех занятых трудовой деятельностью. Поэтому формирование условий для его становления в России является важнейшей задачей для государства и российского социума.

• [1] Это право закрепили Декларация ООН о правах человека (1948) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966).
• [2] В частности, в Рекомендациях № 67, Конвенции № 102, Конвенции № 128 и Рекомендации № 131.
• [3] Статья 23 Европейской социальной хартии «Право лиц пожилого возраста на социальную защиту» требует от государств-участников предоставлять пенсионерам достаточные средства, «позволяющие им вести достойную жизнь и играть активную рольв государственной, общественной и культурной жизни».
• [4] Old Age Income and Support in the 21st Century: An International Perspective onPension Systems and Reform / ed. R. Holzmann, R. Hinz. Washington, DC: World Bank, 2005. P. 21.
• [5] Согласно Конвенции МОТ № 102, принятой еще в 1952 г.
• [6] Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация. Документ Всемирного банка. Москва. Ноябрь 2002. С. 38—41.