Разработка концептуальных основ и законодательной базы государственной политики Российской Федерации в области туризма в 90-е гг. XX в

Наша страна пережила гигантские потрясения при переходе к рыночной экономике. В истории цивилизации нет другого примера одновременного за короткий срок распада огромного государства и перехода его крупнейшей составной части от формации, основанной на государственно-плановом распределении, к рыночной системе.

Вполне закономерно возникал вопрос: на какой общей концепции должна была основываться туристская политика Российской Федерации в новых исторических условиях? Что из прошлых подходов могло в нее войти? А что уже было отброшено самой жизнью?

С 1994 г. созданный административный потенциал и накопленный опыт за предыдущий период реформ начинают давать ощутимые практические результаты. С распадом СССР и образованием ряда суверенных государств на постсоветском пространстве регулирование туризма перешло в рамки национального законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств.

Кардинальное изменение социально-экономических и геополитических условий, нарастание проблем и замедленность преобразований в туристской отрасли вызвали необходимость разработки и принятия на государственном уровне новой концепции ее развития. Это произошло в конце 1995 г., когда Указом Президента РФ от 22.12.1995 № 1284 была одобрена первая в новой России «Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации».

В аналитической части данной Концепции указывалось, что на долю России приходится менее 1,5% мирового туристского потока, дефицит платежного баланса в туризме за 1994 г. составил 5 млрд долл.; материальная база более чем на 80% требует реконструкции; отмечена нехватка квалифицированных специалистов, отсутствие научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения турпродукта на внутреннем и внешнем рынках.

Такое положение объяснялось в Концепции следующими причинами:

• • изменением геополитической ситуации;
• • распадом хозяйственных связей, падением производства, инфляцией, снижением уровня жизни и резким усилением дифференциации доходов населения, что привело к сокращению внутреннего туризма;
• • наличием «горячих» точек и криминогенной ситуацией в ряде регионов;
• • тактическим (но не стратегическим) характером инвестиций в отечественный туризм; негарантированностью возврата средств и получения прибыли; отсутствием планового характера деятельности и возможности осуществлять долгосрочную инвестиционную стратегию;
• • переделом собственности и сфер влияния.

Концепция определила направление дальнейшего развития туризма. Так, в этом основополагающем документе вновь было указано на необходимость активной государственной политики, на создание правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма. Основные меры по развитию туризма сводились к следующему:

• • включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;
• • выполнение федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» (о ней подробно будет сказано далее);
• • создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;

• • формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма, привлечение инвестиций в эту сферу и защиты внутреннего туристского рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки;
• • введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности;
• • создание благоприятных условий для кооперации туристских, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристского обслуживания и развития материально-технической базы отрасли.

Существенной новизной на данном этапе стало учреждение в дополнение к Государственному комитету РФ по физической культуре, спорту и туризму Координационного комитета по физической культуре, спорту и туризму при Президенте РФ и подконтрольной ему финансово-промышленной группы — Национальной туристской корпорации (НТК).

Таким образом, в Концепции был дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, по созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена Постановлением Правительства РФ за № 177 Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» (на 1996—2005 гг.). Ей уделялась важная роль в развитии туристской сферы Российской Федерации в 1990;е гг. В 2002 г. Правительством РФ была одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года».

В названных документах в целом сформулирована система взглядов на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии, приводятся важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в сфере туризма, подкрепленные планами конкретных мероприятий. За прошедшие годы, с тех пор как в современной России начала осуществляться новая туристская политика, сфера туризма формировалась, прежде всего, как сфера предпринимательской деятельности.

Программа была направлена на создание правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии в Российской Федерации, содействие развитию материальной базы туризма и разработана с учетом концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1995 № 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации».

При разработке Программы были учтены положения Манильской декларации по мировому туризму (1980), Гаагской декларации по туризму (1989), Осакской конференции министров по туризму (1994), решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Хартии туризма и Кодекса туриста, принятых 6-й сессией Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (UNWTO) в 1985 г., решения и рекомендации UNWTO, соглашения по вопросам развития туризма, заключенные между Российской Федерацией и другими государствами.

Программа носила комплексный инновационный характер и была призвана стимулировать процесс становления в сфере туризма современных рыночных отношений и адекватных им механизмов государственного регулирования. Важнейшими факторами развития отрасли, согласно программе, объявлялись природно-рекреационный и историко-культурный комплексы. Составители программы исходили из того, что наличие богатого культурного и природного потенциала позволяет завоевывать серьезные позиции на мировом туристском рынке. Для успешного развития туризма, как подчеркивалось в программе, необходимы защита прав путешествующих, интересов производителей отечественного туристского продукта и всемерная поддержка внутреннего и въездного туризма, формирование туристской инфраструктуры, подготовка кадров, научное и рекламно-информационное обеспечение продвижения национального туристского продукта на мировом рынке.

В Программе 1996 г. констатировалось, что на долю Российской Федерации приходится менее 1,5% мирового туристского потока. В программе декларировалось, что ее реализация позволит более эффективно использовать имеющийся туристский потенциал, оживить отечественный туристский рынок, укрепить материальную базу, сократить дефицит квалифицированных кадров и получить необходимую поддержку развития туризма со стороны государства. Как отмечалось в федеральной программе, спрос на санаторно-курортные и туристскоэкскурсионные услуги в силу проблем переходного периода снизился, а количество мест в соответствующих учреждениях сократилось. Существующая на начало 1996 г. сеть туристских учреждений (1,4 млн мест вместе с санаторно-курортными учреждениями, пансионатами, домами и базами отдыха) в значительной степени нуждается в реконструкции.

Предусматривалось использование различных форм государственного стимулирования для привлечения в сферу туризма частных инвестиций, включая иностранные. Проблему подготовки туристских кадров намечалось решить за счет структурной перестройки существующей системы образования и широкого использования возможностей учреждений дополнительного образования. Была отмечена необходимость создания системы научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения отечественного туристского продукта на внутреннем и внешнем рынках. Указывалось, что на эти цели направляется более половины средств национальных туристских администраций стран, занимающих ведущие позиции в мировом туризме.

В программе была отмечена необходимость:

• • создания современного отечественного туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских организаций;
• • формирования современной нормативно-правовой базы развития туризма и системы государственного регулирования туристской деятельности, в том числе системы мер, обеспечивающих безопасность в сфере туризма;
• • создания условий для приоритетного развития внутреннего и въездного туризма; обеспечения развития социального туризма в РФ;
• • упорядочения отношений собственности в сфере туризма;
• • стимулирования развития отечественного предпринимательства, поддержки малого предпринимательства в сфере туризма;
• • создания условий для возрождения и развития традиционных центров туризма, освоения новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
• • интеграции России в систему мирового туристского рынка и развития международного сотрудничества; реализации в России принятой ООН концепции устойчивого развития туризма как экологически безопасной формы использования природных и культурных ресурсов;
• • содействия в разработке и внедрении на отечественном туристском рынке прогрессивных технологий туристского обслуживания;
• • развития материальной базы туризма (средств размещения и инфраструктуры) путем привлечения внебюджетных источников, в том числе иностранных инвестиций — для реконструкции и нового строительства;
• • совершенствования системы информационного обеспечения туристской индустрии, проведения активной рекламной деятельности;
• • создания современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
• • развития отраслевой туристской науки, осуществления комплекса базовых научных исследований в сфере туризма на федеральном и региональном уровнях.

Программой были определены сроки и этапы реализации заданий, а также необходимое финансирование.

Первый этап (1995—1997) — формирование нормативно-правовой базы развития туризма, решение организационных вопросов, реклама и информация о туристском продукте, кадровое и научное обеспечение туризма.

Второй этап (1998—2005) — завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвижению российского туристского продукта на мировом рынке.

Программа носила многоплановый комплексный характер, была рассчитана на 10-летний период. Однако в ней не были четко выражены приоритеты по этапам и годам. Это делало ее трудновыполнимой, что усугублялось проблемами бюджетного финансирования программных мероприятий и предопределило в конечном итоге ее досрочное прекращение, что можно идентифицировать с ее провалом. До настоящего времени отсутствует официальная оценка выполнения (или невыполнения) этой единственной на сегодняшний день в новой России государственной целевой программы туристского развития.

Уже вскоре стали ясны трудности в исполнении ряда разделов всех целевых программ. В большей части заданий они обусловливались отсутствием бюджетного финансирования. Поэтому и сами программные задания во многом оставались оторванными от действительности. Кроме того, специалисты отмечали, что задания федеральной и региональных программ не имели четкой ориентированной целевой функции, надлежащего экономического обоснования и носили затратный характер (Азар и др., 2000).

Все эти обстоятельства вызывали вполне обоснованную обеспокоенность в государственных и предпринимательских кругах. Так, в Сочинской декларации по вопросам развития туризма в Российской Федерации (1998 г.) отмечалось, что «…принятая Правительством Федеральная Программа «Развитие туризма в Российской Федерации практически не финансируется».

К числу негативных элементов государственной политики следует также отнести:

• • отсутствие лицензирования туристской деятельности в области внутреннего туризма;
• • кризис в развитии внутреннего туризма, инфраструктура которого создавалась под принципиально иной механизм финансирования;
• • отсутствие достоверной и полной официальной статистики, отражающей реальную долю туризма в структуре ВВП, в налоговых поступлениях в госбюджет, в занятости населения;
• • недостаточность усилий по поддержанию благоприятного образа России как страны туризма на мировом рынке.

Вместе с тем следует признать, что Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» положила начало реальному государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране. Вслед за принятием федеральной программы активизировалась работа по созданию программ развития туризма в субъектах Российской Федерации.

При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативно-правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», принятый в ноябре 1996 г. С этого момента туризм стал объектом государственного регулирования в целях обеспечения права граждан на отдых, свободы передвижения и иных прав при совершении путешествий; а туристская индустрия стала рассматриваться как отрасль, обеспечивающая потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Историческое значение закона заключалось, прежде всего, в том, что он впервые в российской практике определял пути государственного регулирования туристской деятельности.

Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму отныне получил право вмешиваться и требовать, чтобы с ним согласовывали изменения таможенных правил, паспортного режима — всего, что затрагивало интересы турбизнеса. В том числе требовать прямых бюджетных ассигнований на разработку целевых федеральных программ.

Закон определял принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулировал отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определял порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Основными целями государственного регулирования туристской деятельности, в соответствии с Федеральным законом «Об основах туристской деятельности», были провозглашены следующие:

• • обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
• • охрана окружающей природной среды;
• • создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
• • развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности Законом были определены поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

В Законе были прописаны права и обязанности туриста при подготовке и во время совершения путешествия. Глава IV Закона посвящена особенностям туристской деятельности в условиях туристского рынка; выполнению обязательств по заключенным договорам. Глава V — объединениям туроператоров и турагентов, объединениям туристов, условиям их деятельности. Отдельные главы Закона раскрывали особенности туристской деятельности в отношении использования туристских ресурсов, условий и гарантий обеспечения безопасности туристов и организации страхования в туризме, основы международного сотрудничества в сфере туризма, ответственности за нарушение законодательства.

Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в РФ» устанавливалось обязательное лицензирование туроператорской и турагентской деятельности, сертификация туристского продукта, а также определялось, что порядок лицензирования туристской деятельности устанавливается законодательством Российской Федерации. С принятием Федерального закона и законодательным закреплением в качестве самостоятельных направлений туроператорской и турагентской деятельности их лицензирование предполагалось осуществлять на основе действовавшего и обновленного к тому времени «Положения о лицензировании международной туристской деятельности», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.1995 № 1222.

Таким образом, на рассматриваемом этапе для туристской деятельности были сделаны значимые преференции. Приняты важные документы концептуального и программного характера, вступил в силу федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», а также целый ряд законов субъектов Федерации, регулирующих и стимулирующих туристскую деятельность на местах. Усовершенствована система лицензирования международной туристской деятельности и сертификации туристских услуг и услуг гостиниц.

Ситуация в стране для развития турбизнеса складывалась исключительно благоприятная: росла прослойка состоятельных людей, которые могли позволить себе недешевый отдых, а предпринимательская свобода турфирм пока ничем особенно не ограничивалась, кроме их собственных финансовых возможностей и амбиций. Среди самых известных и влиятельных российских турфирм середины 90-х гг., наряду с таким ветераном, как ВАО «Интурист», получают известность и растущую популярность образованная в 1989 г. туристская компания «Роза ветров» и новорожденный «Светал». В это время особенно громко звучат имена туристских фирм MITS, «Ланта тур», «Мосинтур», «Инна Тур», «Москва Тур», «Айрин», «Академсервис» и др.

В начале 90-х гг. представления об отдыхе за границей у российских туристов в основном были связаны со средиземноморским побережьем Франции, Канарскими островами. В середине 90-х гг. российские турфирмы начинают активно осваивать Турцию, не как страну, куда можно ездить за покупками, а в качестве курортной дестинации. Пионером в развитии этого направления выступила еще в 1993 г. фирма «Светал». В первый год «Светал» отправил 2300 человек, на следующий — уже почти 6 тыс. Масштабы отдыха наших соотечественников в Турции в те времена легко представить по таким цифрам: в 1995 г. «Светал» увеличил свои квоты с 9 отелей до 15.

Вместе с тем в этот период гораздо больше туристов ехало на Канары. Основной поток делили между собой туристские компании MITS и Ultramar Express, российская фирма, 99% акций которой принадлежало международному туристскому концерну TUI.

Еще одно массовое направление этого периода — Кипр. В 1994 г. компания «Академсервис» становится генеральным агентом «Аэрофлота» на этом направлении и фактически монополизирует его. Кипр в значительной степени стал основой будущего могущества этой компании. Постепенно в крупных туристских компаниях приходит понимание системного подхода к построению бизнеса, что означало серьезный прорыв на рынке к качественно более высокой организации предпринимательства в сфере туризма. Больше внимания руководители туристских компаний стали уделять маркетингу, планомерно проводить рекламные кампании. В результате начинают интенсивно осваиваться новые направления и регионы. А наиболее дальновидные компании все больше обращают свое внимание на внутренний туризм.

Середина 90-х гг. — время не только ярких начинаний, но и первых заметных провалов на туристском рынке. Зимой 1995 г. не могут вернуться из Таиланда туристы компании «Делеке», одновременно исчезает ее директор Алексей Шулепов. Зимой 1996/97 гг. исчезает с деньгами клиентов директор компании «Турэкспресс». С этого момента в течение нескольких лет аферы с таиландскими чартерами будут пугающе регулярными.

В середине 90-х гг. шоп-туризм, на котором «поднялись» многие российские турфирмы, начал стремительно угасать. Летом 1996 г. правительство резко ограничивает ввоз «челноками» товаров в нашу страну. Новые таможенные правила должны были поддержать отечественных производителей и существенно сократить импорт. Через год ввели сплошной таможенный досмотр, увеличили пошлины за каждый лишний килограмм. А в довершение этих мер была введена 3% пошлина на весь ввозимый импорт. После всех этих принудительных процедур отечественных товаров больше не стало, а вот «челночный» бизнес пошел на убыль.

Появились новые лидеры и новые направления, что особенно ярко видно на примере одной из наиболее динамично развивавшихся в середине 90-х гг. фирм — «Натали Туре». Уже в 1996 г. больше половины всех российских туристов на главных испанских курортах отправлено именно через «Натали». Туристский бизнес делает первые шаги по использованию информационных технологий. Летом 1996 г. та же «Натали Туре» первой из российских турфирм создает собственный сайт в Интернете. Тогда же объявляется о начале бронирования онлайн. Отечественные агентства в массе своей к такому этапу развития просто не были готовы. «Натали» явно опережало время.

Но если выездной туризм, несмотря на все свои проблемы, оставался ведущим направлением в развитии отечественного турбизнеса того периода, то с въездным туризмом дело обстояло сложнее, так как приемом туристов в России всегда было заниматься несравнимо сложнее, чем отправкой их за рубеж. В этом бизнесе два типа проблем: внутренние — чисто российские — и внешние. В России мешает монополизм, нехватка гостиниц и другие традиционные неприятности. Еще одна трудность приемного туризма связана с тем, что в России и на Западе действуют разные системы оплаты туристских услуг. В европейских странах клиенты оплачивают перед путешествием 50—70% стоимости тура, а остальные деньги вносят после возвращения домой. Так же оплачивают услуги российских фирм европейские турфирмы. При этом российские гостиницы и транспортные организации всегда требовали деньги вперед.

В 1995 г. количество въезжающих в Россию туристов из дальнего зарубежья увеличилось по сравнению с 1994 г. вдвое (Шпилько, 1996). Для нашей страны это был очень большой рост, однако величина показателя была связана не с абсолютными цифрами, а с низким базовым уровнем отсчета. Дело в том, что объем туристского потока был настолько невелик, что его было несложно удвоить. Максимальное количество иностранных граждан, посетивших СССР, было зарегистрировано в 1989 г. — 7,8 млн чел., что составило 1,8% в структуре мирового туризма. Доля Российской Федерации составила тогда 1,4% — 7,5 млн человек. В 1992—1994 гг. доля России упала до 0,6%.

Кроме того, заслуга в увеличении турпотока принадлежала и отечественному турбизнесу, гостиничному хозяйству. Лучшие турфирмы страны, многие из которых выросли на выездном туризме, в условиях стабилизации въездного рынка начали заниматься приемом, и сделали это так же профессионально, как они занимались отправкой. Одной из таких турфирм в середине 1990;х гг. была компания «КМР Group», работавшая во въездном туризме с 1989 г. В 1995 г. она приняла 20 тыс. человек. Фирма предлагала весь спектр туристских услуг: массовый туризм, инсентив, прием бизнесменов и политических деятелей. География приема охватывала Францию, Испанию, Италию, Канаду, США, ЮАР и другие страны. В 1996 г. среди иностранных туристов успехом пользовались маршруты: «Москва—Сибирь», «Москва историческая», «Россия—Украина», «Вечная Россия», «Москва—Пекин». Западных туристов очень интересовала ночная жизнь Москвы. Они проводили много времени в клубах, казино и т. д. Все турфирмы, работающие на приеме, пытаются заполнить зимний сезон. Летом число приезжающих туристов во много раз больше, чем зимой. Зимой они обычно приезжают только на Новый год и Рождество. Как рассказывал на страницах туристской печати Владимир Канторович, президент компании «КМП», среди предлагаемых его фирмой с 1995 г. программ была и такая, как «На мотолыжах по Золотому кольцу». В рамках этой программы спорт сочетался с экскурсиями по достопримечательностям Золотого кольца России.

Во въездном туризме обострилась проблема обеспечения качества обслуживания гостей из-за рубежа. Поэтому одной из главных задач государства в лице Государственного комитета по физической культуре, спорту и туризму (ГКФТ), а также РАТА встала передача профессионального опыта максимально широкому кругу фирм, работавших на приеме иностранцев в России.

С принятием в 1996 г. Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» государство стало выделять средства на развитие туризма в соответствии с программными мероприятиями. До этого периода финансовые средства из государственного бюджета на эти цели не выделялись.

Очень далеки от решения в середине 90-х гг. были проблемы информационного обеспечения продвижения туристского продукта. С целью преодоления информационного провала ГКФТ начал создавать банк данных. Кроме того, была сформулирована задача систематизировать информацию об объектах показа, а также подготовить к изданию каталог российских событий.

Российские позиции укрепились на Лондонской и Берлинской туристских выставках, началось выставочное освоение Милана, Токио и Мадрида. В работе ГКФТ стратегическое значение придавалось активизации работы субъектов Федерации. Многие субъекты уже начинали проявлять реальный интерес к туризму. Среди них Ярославская область, Камчатка, Карелия, Москва, Санкт-Петербург, Новгород, Псков, Коми, Чувашия. В РАТА была создана комиссия по въездному туризму.

В 1996 г. Ассоциацией гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров (АГПиТМ) была выработана и утверждена на заседании правления собственная концепция подготовки экскурсоводов.

Развитию туризма в середине 1990;х гг. способствовало и создание ряда учебных заведений, готовящих специалистов в сфере социально-культурного сервиса и туризма, гостеприимства, рекреации, курортного дела. Быстро нараставшее количество учебных заведений подобного профиля отражало огромный общественный интерес к приобретению соответствующих специальностей.

По данным Всемирной туристской организации, по доходам от туризма Россия в 1997 г. заняла 9-е место в Европе и 17-е в мире, опередив Грецию, Турцию, Бельгию, Нидерланды. К началу 1998 г. в России насчитывалось более 12 тыс. туристских организаций. Число людей, прямо или косвенно занятых в системе услуг гостеприимства, составляло 8 млн человек. Однако эта благоприятная для российского туризма тенденция была нарушена августовским кризисом 1998 г., который затронул все секторы туристской индустрии: транспорт, турфирмы, гостиницы, экскурсоводов и гидов-переводчиков, музеи и др.

Наиболее динамично кризисные процессы происходили в этот период в среде организаторов туристских поездок — туроператорских компаниях. Из-за резкого обесценивания рубля по отношению к доллару нарушилась работа банковской системы. Банки работали нестабильно, многие закрывались. В условиях, когда курс меняется ежедневно, фирмы были вынуждены максимально сократить все сроки банковских операций, не задерживать рублевые счета в кассе, банке, производить оплату зарубежных счетов сразу после зачисления денег на валютный счет, пока банк еще не закрыли. Из-за сбоев в системах платежей и взаиморасчетов понесли убытки и обанкротились десятки туристских компаний, работавших на отправку туристов за рубеж. Гораздо легче было пережить кризис тем, кто работал с российскими здравницами и пансионатами и, соответственно, большую часть оплаты производил в рублях. Но все фирмы пострадали от того, что кризис ударил по главному — по потребителю. Паралич банковской системы и обесценивание рубля в течение одной-двух недель разрушили мелкий и средний бизнес. В итоге спад на выездных направлениях составил порядка 40%. По сравнению с зимой 1997/98 гг. более чем на 40% снизился в 1999 г. поток туристов в Таиланд, на 32% — в Египет, на 44% — в Чехию и почти на 40% в Испанию и на Канарские острова.

Появились факты безответственного отношения туркомпаний к своим обязательствам перед туристами. Крупнейший в истории отечественного турбизнеса факт неисполнения фирмой своих обязательств перед партнерами был связан с деятельностью такого ветерана турбизнеса, как компания «Экзотрэвэл», отправлявшая в Турцию тысячи туристов. «В августе 1999 года клиентам „Экзотрэвэла“ турецкие отели отказали в расселении, сделав их, по сути, своими заложниками. Туристам, заплатившим за проживание в 5* отелях в среднем от 80 до 100 долларов за сутки, турки выдавали документ, в котором живописали свои отношения с российским оператором и предлагали им переселиться в 3* или 2* гостиницы, да еще и доплатить по 50 долларов. В некоторых отелях с незадачливыми туристами вообще не церемонились, а просто запирали в номерах и отбирали паспорта. Пострадало не менее тысячи туристов. Учитывая такое количество действующих лиц, скандал был грандиозный: гасить его пришлось с участием МИД РФ. Десятки турфирм потеряли не только солидные суммы, но и репутацию — и это в разгар сезона! А сама компания „Экзотрэвэл“ благополучно закрылась. Не исключено, что это было тщательно спланированное мошенничество…», как писала газета «Туринфо» (2004, 9—16 ноября). Подобные случаи произошли и с рядом других туристских компаний.

Вписаться в новую реальность оказалось трудно не только средним фирмам, но и крупным. Теряют былую силу «Белльвер», «Спектрум», «Роза ветров», «Креста», MIBS. Вовремя не почувствовав изменения конъюнктуры и возросшей конкуренции, они вынуждены теперь довольствоваться гораздо более скромными местами на рынке.

Летом 2000 г. закрывается корпорация «Академсервис». Созданная в 1990 г., она работала практически на всех туристских направлениях и делила с «Интуристом» первое место по приему. Компания «Академсервис» на протяжении нескольких лет была лидером российского рынка туристских услуг. На компанию равнялись, у нее учились. Она многое, как и «Светал», делала первой. Когда большинство турфирм обслуживало «шоп-туристов», «Академсервис» уже предлагал отдыхать цивилизованно, на пляже, причем практически на всех ведущих курортах мира. Он первым перешел на контрактную схему и стал выкупать места в гостиницах оптом. Так же принципиально компания подошла к организации перевозок, одной из первых начав брать у «Аэрофлота» блоки мест. Первой на рынке она создала собственную франчайзинговую сеть агентств под маркой «Академэкспресс».

К 1999 г. компания стала крупнейшей на рынке: в регионах действовали 11 ее филиалов, а в Москве — 12 дочерних фирм, работавших под маркой «Академсервис-Трэвел» и занимавшихся розничной продажей туров. Доходы корпорации составляли в разные годы 25—30 млн долл., но самым удачным считается 1998 г., когда они, по мнению конкурентов, достигли 50 млн долл. Трудно сказать, что стало главной причиной распада этой компании. «Академсервис» — сложное явление. Скорее всего, совпало сразу несколько факторов, которые оказались роковыми. А кризис просто ускорил этот процесс. Не исключено, что катализатором выступила политика: когда государство стало теснить из «Аэрофлота» людей Березовского, в числе пострадавших оказался и «Академсервис» — их самый старый и верный партнер. Многие считают, что «Академсервис» всегда тратил на свое развитие гораздо больше, чем он мог себе позволить. Огромных средств и контроля требовала и непомерно разросшаяся структура. При укрупнении компании неизбежны проблемы с рентабельностью и управлением, а заниматься этим руководство уже не успевало. По мнению Леонида Исаковича, президента турфирмы «Академсервис ДМС», компания уже не могла после кризиса развиваться без привлечения инвестиций со стороны. Виктор Ремизов, гендиректор информагентства «Туринфо», высказался по этому поводу следующим образом: «Руководство „Академсервиса“ совершило ошибку, однажды поверив собственной рекламе. Свою деятельность они основывали не на реальном положении дел в компании, а на своих же предыдущих рекламных заявлениях, заявляя много проектов, делая их кое-как либо не делая вообще».

Августовский кризис кардинально изменил картину туристского рынка. Если в середине 90-х гг. главной чертой рынка можно было считать его хаотичность, неструктурированность, то к 2000 г. практически на каждом направлении уже сформировались ярко выраженные лидеры. Показателен в этом смысле Кипр, который в это время все еще очень популярен у наших туристов. По 20% этого рынка держат «Натали Туре» и «Библио-Глобус». Компании MIBS, Troyka Cyprus и «Зевс Трэвел» имеют 24% на троих. 19% делят «Франс-турс + «, «Супер Нова», ICS и Libra Holidays. «Академсервиса», открывателя и многолетнего признанного лидера этого направления, среди них нет. По Испании уже несколько лет лидирует «Натали Туре», примерно, с 35%. Около 20% падает на долю «Невы», «ВКО Тревела» и «Времени», порядка 10% — у «Франс-турс +», «Сольтура» и «Иналекса».

Появляется ясность и в плане самих направлений. Отныне главным местом отдыха для граждан нашей страны становится Турция. Поток сюда растет с каждым годом, а вместе с ним набирает силу крупнейший оператор отечественного рынка — «Тез тур». Его доля составляет почти 20% турецкого рынка. Примерно столько делят между собой «Пегас» и «Мострэвел». 15% — «Бентур», «Кориал», «Детур» и «ПАК Групп». На долю тех, кто когда-то открывал Турцию — Cresta, «Трек Трэвела», «Спектрума», «Тройки», — тоже 15%. Времена изменились — у самого массового направления теперь новые лидеры.

В трудных послекризисных условиях с особой четкостью проявились все «прорехи» и слабости государственных механизмов регулирования защищенности не только туристов от недобросовестных туркомпаний, но и самих туристских фирм перед недобросовестными партнерами. В этих условиях были приняты меры как на уровне законодательства, так и в области управленческих решений.

Туроператорские компании, как организаторы туризма, начали активно переключаться на обслуживание граждан внутри России. Их деятельность на внутреннем туристском рынке заметно активизировалась. Однако российских туристов, познавших заграничный сервис и отправившихся по внутренним маршрутам, ждало, зачастую, глубокое разочарование: ни транспорт, ни гостиницы, ни предприятия питания и все другие компоненты туристской системы оказались не готовыми к удовлетворению возросших потребностей российской клиентуры. С учетом новых тенденций принципиально изменилась система лицензирования туристской деятельности. В соответствии с принятым в 2002 г. законом было введено раздельное лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Лицензирование стало распространяться и на организаторов внутреннего туризма.

Все это послужило основанием для совершенствования взаимоотношений между представителями турбизнеса и перевозчиками. Сложности возникали, например, при единовременной организации массовых заездов детей в летние лагеря, когда железнодорожный транспорт не мог обеспечить таких единовременных объемных перевозок. Каждая из многочисленных турфирм не могла отдельно согласовать даты заездов с детскими лагерями, гостиницами и здравницами. Требовалась заблаговременная подача заявок от консолидатора туркомпаний, который подавал бы в МПС соответствующую заявку. Тогда можно было бы периоды заездов-отъездов растянуть. Например, организовать заезд в Анапу не 1 июня, как сейчас хотят все, а с 27 мая по 10 июня. Однако такого консолидатора не было. В советский период этих проблем не возникало, так как туризмом занимались всего три организации: ЦСТЭ ВЦСПС, «Интурист» и «Спутник». Для планирования туристских перевозок это было очень удобно, заезды куда-либо не концентрировались на одну дату. Под эти даты подстраивались гостиницы, здравницы, туркомплексы.

В настоящее время все выглядит иначе. Представители МПС обращались в ГКФТ РФ и РАТА, но взаимоотношения так и не сложились. Создания какого-то единого координирующего органа в ближайшее время ожидать не приходилось.

Требования МПС были оправданными в тех случаях, когда отпуск планируется заранее. Но решение об экскурсионной поездке на уик-энд клиенты зачастую принимают накануне выходных. Как же было работать тем турфирмам, которые специализируются на экскурсионных турах?

По мнению представителей МПС, «все дело» заключалось «в культуре организации собственного отдыха», у россиян она очень низкая. Следовательно, получалось, что, вводя ограничения, МПС способствовало развитию этой культуры: «отдых — будь то отпуск или уик-энд — должен планироваться заранее».

Не только система перевозок, но и сами российские курорты оказались не готовыми удовлетворить спрос на отдых внутри страны. Поэтому первое послекризисное лето 1999 г. было очень тяжелым для турбизнеса — массовые перепродажи в самых популярных отелях Сочи, недобросовестность в обязательствах по бронированию, немотивированные отказы. На места, куда должны были прибывать по договору клиенты турфирм, заселяли людей с улицы, просто потому что они могли заплатить за место больше и наличными. В отличие от европейского рынка, на российском юге далеко не везде была отработана система бронирования, все это пребывало в абсолютно зачаточном состоянии. Сервис сильно отставал от того, что успели увидеть туристы в докризисные годы в других странах. Не отставала только цена, которая оказалась сопоставимой с отдыхом на иностранных курортах. Серьезное беспокойство у региональных властей начинает вызывать в этот период слабое освещение в СМИ различных вопросов регионального туризма, что, по их мнению, является одним из серьезнейших препятствий для развития въездного туризма.

Такое мнение подтверждалось и соответствующими международными нормами. Например, Глобальный этический кодекс туризма придает деятельности СМИ большое значение в продвижении туризма. В соответствии с Кодексом пресса, особенно специализированная, а также другие средства массовой информации, включая современные средства электронной коммуникации, должны обеспечивать правдивую и сбалансированную информацию о событиях и ситуациях, которые могут повлиять на посещаемость туристами данных территорий. Они также должны обеспечивать потребителей туристских услуг точными и надежными сведениями о состоянии туристских ресурсов. Тем не менее, предложения по созданию на одном из федеральных каналов телепередачи, разъясняющей политику государства в сфере туризма, а также пропагандирующей российские природные и культурные достопримечательности поддержки так и не получили.

Изменившаяся в результате кризиса конъюнктура туристского рынка привела к повышению спроса на внутренний и въездной туризм. Началась систематическая работа туристских компаний с российскими курортами, на юг пошли инвестиции.

В сезон 1999 г. резко возрос спрос на туристские услуги традиционных туристских дестинаций Российской Федерации, таких как Черноморское побережье Кавказа, Поволжье, Центральный район (Подмосковье, Селигер, Смоленское Поозерье и т. д.), Русский Север (Карелия) и многие другие территории не только в Европейской, но и в Азиатской части нашей страны. Крупные туристские компании, которые добились успехов на рынке выездного туризма, стали активно открывать департаменты по въездному и внутреннему туризму.

Соответственно, у организаций и предприятий, обладающих материальной базой, многолетним опытом работы по обслуживанию туристов, появляется реальная возможность значительно увеличить объемы обслуживания, привлекая отечественную и иностранную клиентуру в свои регионы, каждый из которых обладает уникальным туристским предложением, вполне конкурентоспособным на туристском рынке.

У российских туроператоров в регионах, работающих на прием иностранных и отечественных граждан, у туристских предприятий — гостиниц, санаториев, пансионатов, домов отдыха, профилакториев и других средств размещения актуализировались предпосылки и основания для возрождения внутреннего и дальнейшего развития въездного туризма и занятия достойного места на туристских рынках. Однако эти возможности все же использовались в весьма ограниченных размерах.

Сложилась ситуация, при которой, с одной стороны, образовался дефицит туристских путевок на отдых в целый ряд туристских центров и, с другой стороны, очень многие учреждения в целом ряде регионов оставались незагруженными. В итоге значительная часть населения остается без эффективного туристского отдыха, а туристские компании упускают реальную выгоду, недополучая весьма и весьма существенные средства по причине отсутствия клиентуры. И если при этом география внутреннего туризма стала все же значительно разнообразнее, то география въездного туризма в своих главных чертах изменилась в этот период незначительно — по-прежнему преобладающая масса потока иностранных туристов следует в Москву и Санкт-Петербург, частично ответвляясь на Золотое кольцо России и фрагментарно насыщая отдельные приграничные территории.

Конечно, такое положение было вызвано, безусловно, и экономической нестабильностью в нашем государстве, однако существовало немало субъективных причин, по которым туризм так и не стал в этот период значимой отраслью экономики страны, хотя движение в этом направлении, несомненно, начало ощущаться. Так, из-за отсутствия финансирования перестали выполняться положения и мероприятия Федеральной программы развития туризма, утвержденной в 1996 г. Подготовка проектов нормативных актов по регулированию туристской деятельности в стране осуществлялась (и осуществляется по сей день) без предварительного научного анализа ситуации и привлечения специализированных научных организаций и специалистов, что приводит к появлению некачественных проектов нормативных документов, противоречащих духу и букве закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», другим государственным и международным нормативным документам. Отсутствие качественных стандартов и методик проведения сертификационных испытаний в области туризма уже в тот период привело к дискредитации самой идеи сертификации туристских услуг и услуг гостиниц. Слабая методическая обеспеченность перспективного туристского планирования не позволяли правильно осваивать богатейший туристский потенциал нашей страны, эффективно продвигать российский туристский продукт на отечественный и международный туристские рынки. Сказывался и недостаток внимания к научному обеспечению туристской отрасли в целом, которое необходимо всем секторам туристской индустрии. Не был подкреплен соответствующими научными и методическими разработками процесс формирования квалифицированного кадрового корпуса работников туристской сферы.

Следует отметить, что Национальная академия туризма постоянно, активно и весьма эффективно выполняет в этот период заказы для различных регионов и организаций. Так, только Московским центром Национальной академии туризма совместно с Российским государственным научно-исследовательским институтом культурного и природного наследия в 90-х гг. были разработаны программы развития туризма для городов Александров (Владимирская обл.), Кунгур (Пермская обл.), Сергиев Посад (Московская обл.), Ялуторовск (Тюменская обл.), Корякского автономного округа и Курильских островов, Национального парка «Водозерский» (Карелия), Большого Сочи и некоторых других территорий; подготовлены рекомендации и предложения по туристскому развитию для таких всемирно известных музеев-заповедников как «Ясная Поляна», «Пушкинские горы», «Горки Ленинские», «Александровская Слобода». Все они, имея колоссальный туристский потенциал, использовали его в весьма скромных объемах, упуская реальные возможности для улучшения своего экономического положения. Однако на федеральном уровне возможности Национальной академии туризма в деле подготовки проектов нормативных и законодательных актов, стандартов на туристское обслуживание, других документов не были задействованы. А Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму почему-то упорно, несмотря на предложения услуг от HAT, поручал аналогичные разработки сторонним, малоизвестным и далеким от туризма организациям и разработчикам, тратил деньги, по существу, впустую.

К рассматриваемому времени давно назрел и вопрос о создании федерального центра исследований в сфере туризма. Весь мировой и зарубежный опыт последних десятилетий убедительно свидетельствует, что именно такие центры помогают государству безошибочно и с малыми потерями находить верные стратегические и тактические пути развития туризма как экономически значимой отрасли. Однако подобного центра не создано и по настоящее время.

В послекризисный период все чаще стали подниматься вопросы не столько о корректировке Федеральной программы, сколько о разработке принципиально новой концепции развития туризма в стране.

Еще одна причина сложившегося неустойчивого положения и развития туристской сферы — неупорядоченность информации на туристском рынке, в результате чего необходимая информация не доходила до потенциальных партнеров игрового туристского поля, да и до самих туристов. При этом современные информационные технологии использовались явно в недостаточной степени. Принципы сетевого маркетинга только начинают применяться в сфере туризма, действует «сарафанное радио», и многие компании продолжали работать, не давая при этом никакой рекламы. Однако задача состояла и до сих пор состоит в том, чтобы на базе использования современных информационных технологий обеспечить сначала информационную, а затем и реальную доступность для потенциальной отечественной и зарубежной клиентуры всего имеющегося на сегодняшний день спектра туристских предложений во всех регионах Российской Федерации. Действующие в настоящее время локальные туристско-информационные сети различных корпораций (их насчитывается несколько десятков) замыкаются в конечном итоге на своих коммерческих интересах, не совмещаются между собой и эту задачу решают в очень небольшой степени. Проблема сохраняется и сегодня. В значительной степени она может быть решена и уже решается путем создания сети специализированных туристско-информационных центров (ТИЦ), сеть которых начала активно развиваться в первые годы нового тысячелетия.

Как видим, для успешного продвижения российского турпродукта на отечественном и международном туристских рынках уже в начале первого десятилетия XXI в. явно ощущалась необходимость разработки новой концепции, в основе которой должен быть заложен качественный туристский продукт (а это — современный туристский комплекс с подготовленными кадрами и всей правильно рассчитанной туристской инфраструктурой) и широкое применение современных информационных технологий.

Существующие в туризме современные информационные технологии позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город. Вместе с тем в рассматриваемый период регионы Российской Федерации, обладающие колоссальным туристским потенциалом, использовали его явно недостаточно.