Особенности информатизации различных областей (сфер) государственного и муниципального управления

Законодательная власть

Согласно закрепленному в Конституции РФ принципу разделения властей, законодательная власть России на федеральном уровне осуществляется Федеральным Собранием — парламентом, а на уровне субъектов Федерации — местными парламентами. Федеральное Собрание является постоянно действующим государственным органом, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. По аналогии с зарубежной практикой организации работы двухпалатных парламентов Государственную Думу зачастую называют нижней палатой, а Совет Федерации — верхней палатой. По своему конституционно-правовому статусу Федеральное Собрание является не только законодательным, но и представительным органом. По природе и характеру своей деятельности оно призвано представлять и выражать интересы населения^[1].

Информационное обеспечение Совета Федерации — верхней палаты парламента России является одним из важнейших факторов, обеспечивающих эффективность работы высшего законодательного органа страны. В основе информационного обеспечения Совета Федерации лежит информационно-коммуникационная система (ИКС) Совета Федерации, которая создавалась в соответствии с Указом Президента РФ от 17.02.1995 № 159 «О создании информационно-коммуникационной системы Совета Федерации Федерального Собрания». ИКС Совета Федерации является многопользовательской, многофункциональной, территориально-распределенной системой, предназначенной для эффективной поддержки деятельности Совета Федерации и принятия стратегических решений в условиях информационного взаимодействия с информационно-коммуникационными системами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других организаций, как в России, так и в других государствах^[2].

В соответствии с основными задачами информационного обеспечения верхней палаты парламента (обеспечение информационными ресурсами, использование информационных технологий планирования, делопроизводства, аналитической деятельности, процедур обсуждения закона на заседания Совета Федерации и др.) разработаны: информационный фонд Совета Федерации; система электронного документооборота; ситуационный центр Совета Федерации.

Основу информационного обеспечения Информационного фонда Совета Федерации составляют базы данных, электронные справочники, архивы и гипертексты в совокупности образующие информационный фонд Совета Федерации^[3].

Одной из основных технологических систем является технологическая автоматизированная информационная система делопроизводства и документооборота (ТАИС). Целями создания и развития ТАИС являются внедрение современных информационных технологий в работу с документами Совета Федерации, обеспечение качественного и оперативного управления этой работой на всех организационных уровнях, переход на внутренний и межведомственный электронный документооборот с применением электронной подписи.

Автоматизированная информационная система документооборота снижает затраты на ведение бумажного документооборота, повышает эффективность и прозрачность управления, централизованного контроля за исполнением поручений по документам, оперативность прохождения и согласования документов, обеспечивает создание информационных ресурсов и снижает время на поиск информации. В целях внедрения электронного документооборота в Совете Федерации введен в эксплуатацию комплекс средств автоматизации различных процессов:

• — средства создания текстовых файлов и электронных документов, модификации документов на бумажных носителях в электронные (текстовые процессоры, графические редакторы, средства сканирования и распознавания документов, средства поточного перевода бумажных документов в электронные и пр.);
• — средства автоматизации делопроизводства, обеспечивающие оформление и регистрацию документов, контроль за их прохождением, подготовку к отправке исходящих документов;
• — средства формирования и хранения архивного электронного фонда Совета Федерации;

• — средства отображения информации: виртуальный читальный зал, автоматизированные рабочие места в залах заседаний Совета Федерации и других рабочих помещениях;
• — средства поиска информации в электронном виде.

Порядок организации электронного документооборота в Совете Федерации определяет:

• — правила документирования информации на машинных носителях, документооборота текстовых файлов, электронных образов документов и электронных документов;
• — правила создания электронной подписи в электронных документах Совета Федерации;
• — правила работы с текстовыми файлами, электронными образами документов и электронными документами в комитетах и комиссиях Совета Федерации, структурных подразделениях аппарата Совета Федерации с использованием комплексов, технологических и прикладных информационных систем ИКС Совета Федерации.

Основными целями Ситуационного центра Совета Федерации являются:

• — обеспечение непрерывного мониторинга информации в законодательной области, по актуальным социально-экономическим и общественно-политическим проблемам Российской Федерации и субъектов РФ, международной проблематике;
• — обеспечение информационной поддержки системного и ситуационного анализа правового, политического, социального, экономического, экологического и иных положений в стране, выработка вариантов решений, обеспечивающих достижение поставленных целей с оценкой необходимых сил, средств и ресурсов, на основе анализа и моделирования сценариев ситуаций;
• — обеспечение подготовки информационно-аналитических материалов и прогнозирование развития ситуации на основе анализа и обработки информации, визуализация материалов;
• — проведение сравнительной оценки вариантов правовых решений, обоснование стратегических планов и программ;
• — сокращение времени, необходимого для оценки и понимания правовой ситуации;
• — моделирование последствий принимаемых правовых решений, их экспертная оценка и оптимизация по заданным критериям;
• — организация накопления, обработки и анализа правовой информации и обеспечение доступа к информационным ресурсам органов законодательной и исполнительной власти^[4].

Технологический модуль выпуска нормативных актов обеспечивает ведение с 1994 г. базы данных «Законы», обеспечивает ввод в нее информации о рассмотрении в Совете Федерации федеральных конституционных и федеральных законов, автоматизированную подготовку сопроводительных писем к законам; подготовку перечней, справок, сводок по законам, технологию подготовки документов о законах для сдачи в Архив Совета Федерации.

Технологический модуль работы с обращениями граждан обеспечивает работу с письмами и обращениями граждан в Приемной Совета Федерации, в ходе которой формируется с 1994 г. база данных с информацией о письмах и обращениях граждан, в том числе поступивших по сети Интернет, готовятся извещения и ответы заявителям, обращения и напоминания в органы власти, сводки, справки по работе Приемной Совета Федерации.

В Совете Федерации создан центр компьютерного обучения. Центр позволяет проводить обучение пользователей (членов Совета Федерации, помощников членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации) с разной степенью подготовки по нескольким учебным программам.

Для обеспечения безопасного функционирования ИКС Совета Федерации создана система защиты информации, которая строится на основании утвержденных нормативных документов, и проводится реализация комплексного поэтапного перехода к построению полномасштабной системы информационной безопасности ИКС Совета Федерации —удостоверяющего центра^[5].

Интернет-сайт Совета Федерации как важный технологический инструмент поддержки законодательной деятельности используется не только для внешнего представления информации, но и в качестве площадки для обсуждения законопроектов по насущным проблемам жизни страны.

В частности, важным является то обстоятельство, что с февраля 2007 г. в сети Интернет идут прямые трансляции заседаний Совета Федерации. Создан специальный видеоархив заседаний.

Единая система «Календарь мероприятий» на интернет-сайте Совета Федерации позволяет быть в курсе событий палаты даже во время работы в регионах.

Информатизация нормотворческого процесса в Государственной Думе РФ включает следующие действия:

• — информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов;
• — автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых условий для прохождения документа;
• — информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения па пленарном заседании;
• — распространение текстов правовой и иной информации среди депутатов;

— информационно-технологическое обеспечение работы пленарного заседания Государственной Думы, включая обеспечение электронного голосования^[6].

Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы и условия применения ЭВМ и других элементов информационной инфраструктуры законотворческой деятельности. Эти формы находятся в постоянном изменении и развитии. В настоящее время в состав инфраструктуры входят:

• • компьютерный мониторинг (процедура наблюдения) законодательного процесса;
• • электронная система информационного обеспечения;
• • система электронного документооборота;
• • единая информационно-телекоммуникационная сеть;
• • автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности;
• • справочная информационно-поисковая система «ЗАКОН».

Компьютерный мониторинг как информационная система предназначен для получения оперативной информации о состоянии рассмотрения и движении законопроектов, о соблюдении установленных сроков выполнения тех или иных действий. В базе мониторинга находятся:

• — исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта при согласовании во всех государственных органах;
• — сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах исполнительной власти, давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения^[7].

Также в данной системе можно уточнить контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта во всех чтениях, дальнейшую судьбу документа, информацию о его прохождении в Администрации Президента РФ и утверждении либо отклонении по различным основаниям.

Для регистрации депутатов, записи выступлений, регистрации предложений и поправок депутатов, а также подсчета голосов и определения результатов голосования в Государственной Думе используется электронная система информационного обеспечения заседаний.

Система электронного документооборота Государственной Думы РФ представляет собой совокупность программных устройств, которая обеспечивает автоматизированную обработку и процедуру движения (оборота) документов в электронном виде от момента их создания (получения), внесения изменений (поправок) и до окончательного принятия. Она обеспечивает поиск документов по различным реквизитам, получение и ввод текстов документов, обработку и распечатывание, доступ пользователей к документам и другие процедуры. Система электронного документооборота позволяет пользователям искать, создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, а также контролировать исполнение поручений со стороны руководителей.

Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности позволяет осуществлять поиск и использование информации обо всех этапах движения законопроекта. Возможет поиск как самого текста, так и иных документов, относящихся к прохождению в Федеральное Собрание.

Для поиска нормативных правовых актов в Государственной Думе используется справочная информационно-поисковая система «Закон» (ИПС «Закон»). Она включает в себя законодательные, правоприменительные акты, правовые акты распорядительного и локального действия, документы, утратившие силу, которые необходимы в законопроектной работе для изучения развития конкретной нормы в ретроспективе. Также система содержит раздел по международным правовым актам: федеральные законы о ратификации международных договоров и соглашений РФ; международные договоры и соглашения РФ; резюме и доклады к международным договорам и соглашениям; неофициальные переводы международных конвенций Совета Европы, сделанные правовым управлением. Представленные тексты правовых актов не являются официальными и предназначены для информирования пользователей об их наличии^[8].

Правовая информация в названных справочных системах, как и в других электронных правовых системах, носит неофициальный характер, поскольку официальным опубликованием закона считается публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Однако подобный способ и сегодня не является единственным для обретения актом официальной юридической силы.

Официальное опубликование — завершающая стадия правотворческого процесса, для которой характерны следующие признаки:

• — носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;
• — осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению органа власти;
• — выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста правового акта путем его первичного обнародования, процедурную функцию (вступление в силу) и функцию удостоверения, поскольку результат — это официальное издание, т. е. документ, удостоверяющий действие акта, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т. д.^[9]

Потребность общества в доступе к полной, актуальной, достоверной и своевременной информации чрезвычайно высока. Традиционные «бумажные» технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок не могут справиться с возникшими проблемами. Практика показывает, что на ведущие позиции вышло распространение правовой информации в электронной форме силами как государственных, так и коммерческих структур^[10].

Развитие теории электронного правового акта должно основываться на ряде принципиальных положений, установленных юридической наукой.

Во-первых, понятие электронного правового акта должно отвечать определенным общим признакам, которые характеризуют любой правовой акт. К ним относятся:

• — надлежащее оформление как документа, под которым понимается материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения (ст. 1 Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»);
• — внешнее выражение воли государства, его органов, органов местного самоуправления, отдельных лиц (юридических или физических);
• — наличие в содержании элементов правовой системы общества, а именно юридических норм, индивидуальных предписаний, иных решений;
• — особый порядок или процедура разработки и принятия акта;
• — наличие субъекта права, имеющего полномочия или компетенцию по принятию соответствующего правового акта;
• — направленность на нормативное или индивидуальное регулирование общественных отношений^[11].

Во-вторых, необходимо четко различать электронные нормативные правовые акты и электронные правоприменительные, а также интерпретационные правовые акты. Электронные нормативные правовые акты отражают основные требования, предъявляемые современным обществом к любому нормативному правовому акту, а именно:

— официальные документы, обладающие юридической силой и обязательные для субъектов, которым адресованы;

• — содержащие информацию о нормах права;
• — обладающие соответствующей юридической силой, зависящей от компетенции государственного органа, их принявшего;
• — в совокупности составляющие единую иерархическую систему, отражающую структуру государственных органов;
• — имеют общий характер; их следует отличать от индивидуальноправовых актов (правоприменительных), содержащих индивидуальные предписания по конкретным вопросам, обращенные к конкретным адресатам, а также актов толкования права, разъясняющих действующие правовые нормы;
• — нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты^[12].

В-третьих, правовые акты приобретают характеристику электронных именно в силу их официального опубликования с помощью информационных технологий в электронной форме. Электронные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания) в соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» подлежат обязательному полнотекстовому официальному опубликованию в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первому размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

• [1] См.: Марченко М. Н., Дерябина Е. М. Правоведение. М.: Проспект, 2004. С. 82.
• [2] См.: Михайловский М. Г. Информационное обеспечение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 1.С. 19—25.
• [3] См.: Михайловский М. Г. Правовое регулирование информационного обеспечения законодательной деятельности Совета Федерации // Информационное право. 2007.№ 4. С. 14—22.
• [4] См.: Михайловский М. Г. Правовое регулирование информационного обеспечениязаконодательной деятельности Совета Федерации. С. 14—22.
• [5] См.: Михайловский М. Г. Информационное обеспечение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. С. 19—25.
• [6] См.: Михайловский М. Г. Правовое регулирование информационного обеспечениязаконодательной деятельности Совета Федерации. С. 14—22.
• [7] См.: Информационные технологии в юридической деятельности: учебник длябакалавров / под общ. ред. П. У. Кузнецова. 2-е изд., перераб. и доп., 2013. С. 348.
• [8] См.: Информационные технологии в юридической деятельности: учебник длябакалавров / под общ. ред. П. У. Кузнецова. С. 350.
• [9] См.: Пиголкин А. С. Официальное оглашение нормативных актов — самостоятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение. 1976. № 6. С. 16—23.
• [10] См.: Хургин В. М. Проблемы электронного опубликования правовых актов //Научно-техническая информация. Сер. 1: Организация и методика информационнойработы. 1996. № 7. С. 28—30.
• [11] См.: Штыкова Н. Н. Электронный правовой акт: история и правовая природа //Информационное право. 2015. № 1. С. 17—21.
• [12] См.: Власенко Н. Л. Теория государства и права: учебник. М.: Проспект, 2014.С. 58.